Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam

Chia sẻ chuyên mục Đề Tài Luận Văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam hay nhất năm 2023 cho các bạn học viên ngành đang làm luận văn thạc sĩ tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài luận văn tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm luận văn thì với đề tài Luận Văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn dưới đây chắc chắn sẽ giúp cho các bạn học viên có cái nhìn tổng quan hơn về đề tài sắp đến.

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật lần đầu được Quốc hội ban hành năm 1996, được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002 và đến ngày 03/6/2008, trên cơ sở sửa đổi, bổ sung toàn diện, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

Nhằm tạo một khuôn khổ pháp lý chung, thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương cho việc ban hành Văn bản quy phạm pháp luật gắn với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật; xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016.

Từ khi Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng như các văn bản quy định chi tiết được thông qua, ban hành và tổ chức thi hành, việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (sau đây viết là: Chương trình) đã được chuẩn hóa một bước và dần đi vào nề nếp. Các quy định của pháp luật về lập Chương trình từ chỗ còn giản đơn (Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 chỉ có 03 điều luật quy định về Chương trình) đến việc quy định rõ ràng, đầy đủ hơn (Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có 08 điều luật, quy định về lập Chương trình) và dần hoàn thiện ở Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Kế thừa những quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, với 21 điều luật, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định khá toàn diện với nhiều quy định mới và chặt chẽ hơn liên quan đến lập Chương trình. Cụ thể, Chương trình được đổi mới có tính đột phá với các quy định: (1) Bỏ quy định về Chương trình cả nhiệm kỳ, thay vào đó là Chương trình hằng năm của Quốc hội; (2) trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (sau đây viết là: đề nghị), cơ quan đề nghị phải tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách; (3) các cơ quan trình Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải bảo vệ chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh đó; (4) Quốc hội thảo luận, thông qua các chính sách của từng dự án luật và ra nghị quyết về Chương trình xây dựng luật hằng năm cùng với các chính sách đã được Quốc hội thông qua; còn các dự án pháp lệnh sẽ được UBTVQH xem xét, thông qua bằng một nghị quyết của UBTVQH, kèm theo các chính sách trong các dự án đó… Ưu điểm của quy trình mới là khâu xây dựng, đánh giá, phê duyệt chính sách trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản được chú trọng và được kiểm soát chặt chẽ với trách nhiệm rõ ràng của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của luật, pháp lệnh và tránh lãng phí thời gian, nguồn lực cho hoạt động soạn thảo văn bản ở giai đoạn sau.

Qua hơn 03 năm triển khai thực hiện Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc lập Chương trình đã đạt được những kết quả tích cực: các đề nghị và dự án, dự thảo luật, pháp lệnh đã được chuẩn bị đầy đủ theo đúng quy định; thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được các cơ quan chủ trì tuân thủ đúng quy định; đề nghị của Chính phủ đã bám sát và thể hiện rõ thứ tự ưu tiên cho các dự án luật, pháp lệnh nhằm thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội. Các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng như nội dung thẩm tra đã được đầu tư chuẩn bị kỹ lưỡng, công phu hơn, tập trung vào nội dung chính sách được đề xuất quy định trong luật, có đánh giá tác động và khả năng thực hiện của từng chính sách; phần lớn các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ đề xuất được Quốc hội chấp thuận và đưa vào Chương trình. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Bên cạnh đó còn nổi lên những hạn chế: Vẫn còn tình trạng phải điều chỉnh Chương trình; trong quá trình lập Chương trình, một số dự án chưa được nghiên cứu, tính toán kỹ về phạm vi điều chỉnh, tác động của chính sách trong dự án luật, pháp lệnh dẫn đến chất lượng một số dự án luật chưa được Quốc hội đánh giá cao, có dự án phải chuyển từ quy trình 02 kỳ thành 03, 04 kỳ họp; chất lượng thẩm định còn chưa đồng đều, đôi khi chưa chú trọng đúng mức đến tính khả thi, tính hợp lý của các chính sách…

Xuất phát từ vấn đề nêu trên, tôi chọn đề tài “Lập Chương trình ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” làm đề tài luận văn của mình.

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ

===>>> Dịch Vụ Viết Thuê Luận Văn Thạc Sĩ Ngành Luật

2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về ban hành Văn bản quy phạm pháp luật, đến nay, đã có nhiều bài viết, công trình quan trọng, có giá trị trong khoa học pháp lý nghiên cứu về lập Chương trình. Tiêu biểu có thể kể đến như:

• Hoàng Kim Liên (2012), Luận văn thạc sĩ, Khoa luật – ĐHQGHN: Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay;
• Nguyễn Thị Giang (2007), Luận văn thạc sĩ, Khoa luật – ĐHQGHN: Quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn
• Bài viết: Hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động lập Chương trình – Hoàng Minh Hà, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 9/2013.
• Bài viết: Lập Chương trình của Quốc hội – bước đầu tiên thực hiện quyền sáng kiến pháp luật – Hoàng Văn Tú, Nhà nước và pháp luật, tháng 6/2013…

Các công trình trên đây có thể đã nghiên cứu khá sâu về từng hoạt động cụ thể của việc lập Chương trình và đã góp phần tạo dựng nên hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu sau này.

Tuy nhiên, việc nghiên cứu tổng thể lập Chương trình ở Việt Nam chưa được thực hiện một cách đầy đủ, toàn diện, chi tiết. Nhận thức về vai trò của Chương trình trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, nên tác giả đặt vấn đề nghiên cứu lập Chương trình ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện và khắc phục, chấn chỉnh kịp thời những hạn chế trong việc lập Chương trình ở Việt Nam, góp phần đưa Chương trình thực sự trở thành nền tảng trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh.

3. Đối tượng nghiên cứu Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và thực trạng lập Chương trình ở Việt Nam thời gian qua.

4. Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung, luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về lập Chương trình nói chung; đặc biệt tập trung làm rõ thực trạng các quy định của pháp luật và thực tiễn việc lập Chương trình theo Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trong tương quan so sánh với số liệu về dự án luật, pháp lệnh thuộc Chương trình chính thức, dự kiến được Quốc hội, UBTVQH thông qua ở các giai đoạn trước đó; đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trình ở Việt Nam trong thời gian tới.

Về không gian, thời gian, luận văn được nghiên cứu trong phạm vi không gian ở Việt Nam, trong điều kiện sau hơn 03 năm triển khai thực hiện Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có so sánh với các giai đoạn trước, cùng với việc triển khai thực hiện chủ trương của Đảng về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật.

5. Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quán triệt đường lối chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế.

Các phương pháp cụ thể bao gồm: phương pháp thu thập, phân tích, liệt kê, tổng hợp tài liệu; phương pháp diễn giải, quy nạp và phương pháp so sánh.

6. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Qua việc nghiên cứu đề tài trên, tác giả mong muốn làm rõ vấn đề lý luận và thực tiễn về lập Chương trình ở Việt Nam hiện nay, từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện và khắc phục, chấn chỉnh kịp thời những hạn chế trong việc lập Chương trình ở Việt Nam.

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể như sau:

• Một là, phân tích, làm rõ những vấn làm rõ lý luận về lập Chương trình.
• Hai là, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật và thực tiễn lập Chương trình.
• Ba là, đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trình trong thời gian tới.

7. Những kết quả nghiên cứu và đóng góp của đề tài

• Luận văn đưa ra được khái niệm, đặc điểm, vai trò việc lập Chương trình; cơ sở pháp lý, những nội dung cơ bản; hiệu quả của lập Chương trình Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.
• Phân tích, đánh giá thực tiễn quy trình; thực tiễn việc kiểm soát; xử lý phạm và hiệu quả xã hội của lập Chương trình ở Việt Nam hiện nay.
• Đề xuất được những giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trình trong thời gian tới, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam.

8. Bố cục của luận văn

Ngoài Phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu thành 3 Chương, gồm:

• Chương 1: Những vấn đề lý luận về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
• Chương 2: Thực trạng hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam.
• Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam trong thời gian tới.

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LẬP CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH

1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

1.1.1. Khái niệm

Đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là việc “khẳng định vai trò của pháp luật trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, khẳng định Hiến pháp có vị trí tối thượng và tinh thần thượng tôn Hiến pháp và pháp luật trong đời sống xã hội” [27, tr267]. Pháp luật được ban hành để đảm bảo phát huy quyền tự do, dân chủ của công dân, bảo đảm quyền con người, bảo vệ quyền và lợi ích của mọi tổ chức, cá nhân và cũng chính là cơ sở cho các thiết chế nhà nước được tổ chức và vận hành trong khuôn khổ pháp luật và có thể kiểm soát được. Nhận thức sâu sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tạo nền tảng vững chắc để Việt Nam hội nhập với thế giới, Đảng và nhà nước ta đã đặt ra mục tiêu, yêu cầu đó là: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới cơ bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020” [2]. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Đến Đại hội XII, Đảng ta xác định: “Trong những năm tới, đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bảo đảm pháp luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân làm chủ, kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước” [1, tr176].

Để Nhà nước thực sự là của nhân dân, pháp luật trong nhà nước phải là phương tiện để giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó, hệ thống pháp luật phải được thường xuyên rà soát sửa đổi, bổ sung mới để bảo đảm tính kịp thời, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi, ổn định. Trong đó, đầu tiên phải kể đến là hoạt động lập Chương trình. Đây là hoạt động được thực hiện trước khi bắt đầu xây dựng một dự án luật, pháp lệnh.

Trên thế giới, không phải quốc gia nào cũng có hoạt động lập Chương trình; đồng thời không phải quốc gia nào cũng sử dụng thuật ngữ “lập Chương trình” để nói về hoạt động trước khi xây dựng một dự án luật, pháp lệnh. Cụ thể như: Ở nước Cộng hòa Pháp và Canada, pháp luật không quy định chương trình xây dựng luật của Quốc hội mà thay vào đó là chương trình nghị sự (của Chính phủ) về xây dựng luật của Quốc hội; ở nước Cộng hòa Kyrgyzstan, theo Luật ban hành văn bản pháp luật, luật và các văn bản pháp luật khác sẽ được soạn thảo theo kế hoạch soạn thảo luật. Viện Lập pháp và Viện Đại biểu nhân dân của Quốc hội sẽ xây dựng và duyệt các kế hoạch làm luật; ở Trung Quốc, quy trình lập kế hoạch là sự chuẩn bị trước khi quy trình xây dựng luật pháp chính thức bắt đầu; ở Azebaizan sử dụng thuật ngữ “Chương trình soạn thảo văn bản pháp luật”. Khác với các nước khác, ở Hoa Kỳ, không có chương trình, kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh; ý tưởng xây dựng một đạo luật có thể do bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất nhưng chỉ nghị sỹ mới có quyền chính thức trình dự luật trước hạ viện hoặc thượng viện.

Việt Nam, lần đầu tiên thuật ngữ “lập Chương trình” được sử dụng ở văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là luật kể từ năm 1996, tại Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, theo đó: Chương trình bao gồm Chương trình theo nhiệm kỳ Quốc hội và Chương trình hàng năm. Quốc hội quyết định Chương trình cả nhiệm kỳ và Chương trình hàng năm.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 vẫn tiếp tục sử dụng thuật ngữ về “lập Chương trình”. Tuy nhiên, đã có sự cụ thể hơn trong các quy định, cụ thể như: “Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dự án, dự thảo; đối với nghị quyết về Chương trình hằng năm còn phải nêu rõ thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án, dự thảo đó” [14, khoản 2 Điều 27]; “Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án đó” [15, khoản 2 Điều 49]; bổ sung quy định về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: “Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có)” [15, khoản 2 Điều 35]… Ngoài ra, khác với các Luật trước đó, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bỏ Chương trình theo nhiệm kỳ của Quốc hội mà thay vào đó Chương trình được xây dựng hằng năm. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Có thể nhận thấy, trong các quy định của pháp luật, từ Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến nay, không có văn bản nào giải thích, đưa ra khái niệm cụ thể về lập Chương trình. Các quy định của pháp luật chỉ quy định về căn cứ xây dựng Chương trình; quy trình xây dựng Chương trình; nội dung của từng quy trình cụ thể; thẩm quyền, nhiệm vụ của các chủ thể có liên quan…

Theo Từ điển Tiếng Việt, lập có nghĩa là “Tạo ra, xây dựng nên cái thường là quan trọng, có ý nghĩa lớn mà trước đó chưa có” [37, tr534] hay có nghĩa là “Xây nên, dựng nên” [35, tr499]; chương trình có nghĩa là “Bản kê từng điều, từng việc có thứ tự để thi hành” [35, tr193] hay còn có nghĩa là “Toàn bộ nói chung những dự kiến hoạt động theo một thời gian nhất định, nêu một cách vắn tắt” [37, tr187].

Qua nghiên cứu các công trình, bài viết có liên quan của các tác giả, đến nay, đã có một số công trình đưa ra khái niệm về Chương trình, theo đó: “Chương trình xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội là kế hoạch xây dựng pháp luật, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, được xác định cho một thời gian nhất định và được thực hiện theo những thủ tục nhất định”, đây chính là chương trình làm luật, tức là việc tập hợp các sáng kiến lập pháp trong một chương trình thông qua Quốc hội [32, tr32]. Theo khái niệm trên, Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội là kế hoạch hoạt động do Quốc hội quyết định vừa có tính định hướng, vừa có tính cụ thể, được ban hành dưới hình thức kèm theo một nghị quyết của Quốc hội và có giá trị pháp lý như một đạo luật. Trong văn bản này cần đưa ra danh mục các dự án luật, pháp lệnh được dự kiến xây dựng trong một năm hoặc trong cả nhiệm kỳ của Quốc hội; thời gian chuẩn bị và thời điểm thẩm tra, xem xét thông qua dự án; trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong quá trình xây dựng dự án và những điều kiện cần thiết để bảo đảm cho việc thực hiện Chương trình [32, tr34]. Hay như, “Chương trình là tập hợp tên các luật, pháp lệnh dự kiến sẽ được các chủ thể trình Quốc hội, UBTVQH thông qua” [44, tr21-27]…

Mặc dù có nhiều cách gọi khác nhau, nhưng hoạt động này dù có nghĩa là “dựng lên chương trình” hay “tạo ra kế hoạch” cũng có thể được hiểu đó là một chuỗi các hoạt động cụ thể để ban hành ra một văn bản, trong đó có nội dung cơ bản là quyết định việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh; chủ thể trình; thời điểm trình cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội, UBTVQH) thông qua hoặc cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh cụ thể. Để có cái nhìn khái quát nhất, cần xem xét lập Chương trình dưới các góc độ sau đây: Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Thứ nhất, trong mối quan hệ với quá trình xây dựng chính sách nói chung: Chính sách là “Sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà đề ra” [36]; hay có nghĩa là “Đường lối, chủ trương của một Chính phủ hay một chính đảng, căn cứ vào đặc điểm tình hình trong và ngoài nước mà đặt ra” [35]. Chính sách phản ánh một cách trung thực các điều kiện kinh tế, xã hội ở thời điểm cụ thể và dự báo xu thế, khả năng phát triển trong tương lai. Chính sách bao giờ cũng đi trước pháp luật, mang tính định hướng và là nền tảng để xây dựng pháp luật. Nếu chính sách không làm tốt vai trò này thì việc thể chế hóa các chính sách thành văn bản pháp luật sẽ không có tính khả thi hoặc kìm hãm sự vận động, phát triển của các quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội. Khi một chính sách có quá nhiều thay đổi hoặc không có những lộ trình cụ thể sẽ gây khó khăn, phức tạp cho việc xây dựng và thực thi pháp luật.

Xây dựng chính sách là hoạt động quan trọng trong công tác xây dựng và ban hành Văn bản quy phạm pháp luật, được tập trung ở khâu đầu tiên của quá trình sáng tạo pháp luật khi cần phải tiến hành việc phát hiện nhu cầu ban hành văn bản, lập kế hoạch, xác định nội dung cơ bản và hình thức thể hiện cụ thể của Văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù, hoạt động này còn được tiếp diễn ở mức độ nhất định và được quyết định tại giai đoạn soạn thảo và thông qua văn bản trên cơ sở những vấn đề đã dự kiến được và kết quả thực tiễn giải quyết những vấn đề đó. Việc xây dựng chính sách ở giai đoạn tiền soạn thảo là chủ yếu, song kết quả của nó chỉ có giá trị tham mưu, đề xuất vấn đề và phương án giải quyết cụ thể; còn giai đoạn thảo luận, thông qua văn bản mới là giai đoạn chính thức của việc cân nhắc, thảo luận và cuối cùng là quyết định chính sách đó trong dự án, dự thảo văn bản [32, tr29]. Chính sách được chính thức thông qua bởi đa số hay được hợp pháp hóa bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Quốc hội, Chính phủ và Tòa án trong phạm vi luật định.

Quá trình xây dựng chính sách, đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nghiên cứu, đánh giá thực trạng kinh tế – xã hội và nhu cầu quản lý nhà nước nhằm xây dựng một hệ thống các quan điểm, chủ trương, biện pháp quản lý về những vấn đề có liên quan đến nội dung dự án, dự thảo một Văn bản quy phạm pháp luật, làm cơ sở cho việc soạn thảo và thông qua văn bản đó,

Nếu coi lập Chương trình là khâu đầu tiên của quy trình xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật thì quá trình xây dựng chính sách với kết quả là chính sách được cơ quan có thẩm quyền thông qua chính là điều kiện tiên quyết, là cơ sở, căn cứ để cơ quan có thẩm quyền quyết định có đưa hay không đưa một dự án luật, pháp lệnh với các chính sách cụ thể vào chương trình nghị sự để xây dựng, ban hành. Xét về bản chất, chính sách chính là nội dung của Chương trình; còn xét về trình tự, thủ tục, quá trình xây dựng chính sách là bước đầu tiên của lập Chương trình.

Ở góc độ này có thể khẳng định, không thể lập Chương trình mà không có các chính sách được thông qua; và không có chính sách nào được chuyển hóa thành quy định của pháp luật nếu không được đưa vào các Chương trình để soạn thảo, ban hành dưới hình thức Văn bản quy phạm pháp luật. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Thứ hai, trong mối quan hệ với khâu sáng kiến xây dựng pháp luật: Sáng kiến xây dựng pháp luật là quyền trình dự án, văn bản pháp luật ra trước cơ quan có thẩm quyền để xem xét thông qua văn bản đó [44, tr21-27], hay “Sáng kiến pháp luật là quyền đưa ra đề nghị làm một Văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm sáng kiến lập pháp và sáng kiến lập quy” và “Sáng kiến lập pháp là quyền đưa ra đề nghị làm một văn bản luật hoặc văn bản dưới luật” [32, tr29]. Ở hầu hết các nước trên thế giới, sáng kiến xây dựng pháp luật được quy định trong Hiến pháp với hai nội dung cơ bản: chủ thể có quyền sáng kiến xây dựng pháp luật và hình thức thực hiện sáng kiến xây dựng luật (kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh).

Nếu coi Chương trình là căn cứ để các chủ thể tiến hành soạn thảo luật, pháp lệnh thì trước khi gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể có quyền sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh phải nhận diện được các vấn đề và hoạch định được chính sách cho từng dự án; trong khi đó, việc hoạch định chính sách và xây dựng chính sách xuất phát từ nhu cầu quản lý của các cơ quan nhà nước và nhu cầu của xã hội. Ở góc độ này có thể nhận thấy, lập Chương trình là một quá trình xem xét, đánh giá và quyết định để chuyển sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được hoạch định sang giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh – cụ thể hóa chính sách vào trong các văn bản luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, xét ở nghĩa rộng, quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể là quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH chứ không phải là trình chính sách về các dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật để Quốc hội thông qua, trên cơ sở đó mới tiến hành soạn thảo và trình Quốc hội trong lần sau.

Từ các phân tích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về lập Chương trình như sau: “Lập Chương trình là một chuỗi các hoạt động do chủ thể có thẩm quyền thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm xác định rõ tên dự án luật, pháp lệnh, thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến, thông qua đối với dự án đó và được thể hiện dưới hình thức một văn bản có tính pháp lý theo quy định”.

Từ khái niệm trên đây, có thể nhận thấy, lập Chương trình là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá và quyết định về việc xây dựng một hay nhiều dự án luật, pháp lệnh. Để quyết định việc xây dựng một dự án luật, pháp lệnh, chủ thể có thẩm quyền phải đánh giá toàn bộ các vấn đề có liên quan: Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh; yêu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế – xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, để từ đó quyết định có hay không thực hiện việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh.

1.1.2. Đặc điểm Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Qua tham khảo tài liệu của một số nước trên thế giới, cũng như phân tích các quy định của pháp luật Việt Nam, có thể rút ra một số đặc điểm của lập Chương trình như sau:

Về vị trí quy trình: Đây là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, là hoạt động nhằm quyết định xây dựng hay không xây dựng một dự án luật, pháp lệnh. Hoạt động trên khác với hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh ở chỗ: hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh chỉ được chính thức tiến hành sau khi Quốc hội đã thông qua Chương trình hoặc UBTVQH đã ban hành nghị quyết về việc điều chỉnh Chương trình, trong đó quyết nghị đưa dự án luật, pháp lệnh vào chương trình làm việc.

 Về hình thức thể hiện, nội dung, giá trị pháp lý: Sản phẩm của lập Chương trình là Chương trình, được thể hiện dưới hình thức văn bản là nghị quyết của Quốc hội với các nội dung cơ bản là: tên các dự án luật, pháp lệnh và thời gian sẽ được Quốc hội, UBTVQH thông qua, cho ý kiến; hiệu lực của Chương trình đối với một số chủ thể có liên quan và không có tính lặp lại trong áp dụng.

Trong khi đó, sản phẩm của hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh là các luật, pháp lệnh được thể hiện dưới hình thức văn bản là luật, pháp lệnh với nội dung là các quy phạm pháp luật – quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần, được quy định tại mỗi điều, khoản, điểm của luật, pháp lệnh.

Về bản chất của hoạt động: Lập Chương trình được thực hiện thông qua rất nhiều quy trình cụ thể, một trong những quy trình có tính chất quan trọng nhất chính là quy trình hoạch định và xây dựng chính sách – xác định những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Đây là giai đoạn chuẩn bị đầu tiên trước khi xây dựng dự án luật, pháp lệnh. Xét trong tổng thể hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, đây chính là hoạt động đánh giá sự cần thiết, tính khả thi của việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh, thông qua đó, cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định xây dựng, thời điểm xây dựng, thời điểm thông qua dự án luật, pháp lệnh.

Mặt khác, lập Chương trình cũng có thể được coi là hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, bởi: Mặc dù sản phảm của hoạt động này không phải là luật, pháp lệnh, song các quy trình, thủ tục được tiến hành trong giai đoạn này cũng chính là nội dung yêu cầu bắt buộc phải có trong hồ sơ xây dựng mỗi dự án luật, pháp lệnh.

1.1.3. Vai trò

Vai trò của lập Chương trình được thể hiện ở một số nội dung, cụ thể như sau:

Thứ nhất, lập Chương trình là sự ghi nhận, thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng thành luật. Thông qua các hoạt động, đường lối, chủ trương của Đảng được cụ thể hóa thành các chính sách cụ thể trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và tiếp tục được chuyển hóa thành các quy phạm pháp luật cụ thể trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Thứ hai, kế hoạch hóa hoạt động của chủ thể có thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh. Việc cụ thể thành chương trình công tác với các mốc thời gian, lộ trình cụ thể làm cho các chủ thể đề nghị phải bám sát tiến độ, chủ động trong quá trình triển khai các nhiệm vụ đã được xác định trong chương trình. Hoạt động này góp phần hạn chế tình trạng bị động, đối phó trong hoạt động của các chủ thể; đồng thời cũng làm cho các chủ thể tham gia tích cực hơn trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình công tác có liên quan; bảo đảm việc xây dựng và ban hành các luật, pháp lệnh không thể tùy tiện mà phải đặt trong tầm nhìn chiến lược mang tính quy hoạch tổng thể, với những kế hoạch dài hạn trong định hướng phát triển kinh tế – xã hội của đất nước… Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Thứ ba, việc ban hành Chương trình góp phần thể chế hóa và triển khai thực hiện các quy định của Hiến pháp. Trong Nhà nước pháp quyền, Hiến pháp được coi là Đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Sự hiện diện của Hiến pháp là điều kiện quan trọng nhất bảo đảm sự ổn định của xã hội và sự an toàn của người dân. Trong điều kiện hiện nay, việc áp dụng trực tiếp các chế định, các quy phạm của Hiến pháp còn chưa nhiều, thì các chế định, quy định của Hiến pháp cần phải được cụ thể hóa bằng các đạo luật cụ thể. Do đó, một trong những nội dung tổ chức triển khai thực hiện Hiến pháp chính là việc xác định các dự án luật, pháp lệnh sẽ được xây dựng, ban hành để thể chế hóa, triển khai thực hiện quy định của Hiến pháp.

Thứ tư, việc ban hành Chương trình nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Thông qua các hoạt động cụ thể như: tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; xây dựng chính sách; đánh giá tác động của chính sách… sẽ bảo đảm để các vấn đề được đề xuất ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung phù hợp với quy định của Hiến pháp; những vấn đề đưa ra phải được đặt trong mối quan hệ tổng thể của hệ thống pháp luật để sửa đổi, bổ sung những vấn đề mà quy định của pháp luật không còn phù hợp hoặc để ban hành quy định về các vấn đề mới phát sinh, chưa được pháp luật điều chỉnh, qua đó bảo đảm các quy định của pháp luật có thể điều chỉnh một cách tối đa các quan hệ xã hội.

1.2. Cơ sở pháp lý của lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

1.2.1. Quy định của pháp luật trước Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Trước đổi mới (năm 1986), giai đoạn này chưa có văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh, nghị định quy định thống nhất hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Do đó, các quy định về lập Chương trình còn đơn giản, phân tán và được thể hiện rải rác trong Hiến pháp, các luật tổ chức nhà nước, qua các quy định cụ thể như: Quy định về các chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội [4, khoản 1 Điều 74; 8, Điều 15, Điều 28; 5, Điều 86]. Quy định về việc: Dự kiến chương trình làm việc của kỳ họp Quốc hội; bảo đảm việc chuẩn bị các dự án luật và các dự án khác trình Quốc hội; quyết định những vấn đề khác liên quan đến kỳ họp Quốc hội [10, Điều 24].

Có thể thấy, quy định trong Hiến pháp, các luật tổ chức nhà nước chỉ xác định tên loại và cơ quan có thẩm quyền trình dự án luật, pháp lệnh, chưa quy định riêng về Chương trình cũng như quy định về trình tự, thủ tục lập Chương trình.

Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1996: Trước yêu cầu về tình hình thực tế hoạt động ban hành văn bản, ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước đã thông qua Nghị quyết số 91/NQ-HDNN ban hành Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó lần đầu tiên các quy định về việc xây dựng kế hoạch ban hành luật, pháp lệnh; trình tự và thủ tục các bước tiến hành trong kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh đã được cụ thể hóa bước đầu trong các quy định của pháp luật.

Tại Kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Đây là văn bản có hiệu lực pháp lý cao lần đầu tiên được ban hành, tạo lập khuôn khổ, hành lang pháp lý nhằm “đổi mới quy trình lập pháp”, đáp ứng được yêu cầu bức thiết về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Chương trình đã được quy định thành một mục (mục 2 Chương 3) với 03 điều quy định về lập Chương trình, thông qua Chương trình (Điều 22), điều chỉnh Chương trình (Điều 23) và bảo đảm thực hiện Chương trình (Điều 24). Mặc dù quy định về lập Chương trình của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 còn khá đơn giản, song đã đặt ra cơ sở của việc lập Chương trình cũng như trình tự lập Chương trình, thông qua và điều chỉnh Chương trình. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Giai đoạn từ năm 1996 đến trước năm 2015: Tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thay thế Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật năm 2002, trong đó, lập Chương trình được xác định là một quy trình trong hoạt động xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, được quy định tại 08 điều (từ Điều 22 đến Điều 29). Theo đó:

Có thể nhận thấy, trong từng bước lập Chương trình, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định khá chi tiết, cụ thể về các hoạt động cần thực hiện, chủ thể cũng như thời hạn thực hiện. Đặc biệt, Luật đã quy định về những nội dung cơ bản của nghị quyết về Chương trình, như: phải nêu rõ tên dự án, dự thảo; đối với nghị quyết về Chương trình hằng năm còn phải nêu rõ thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án, dự thảo đó. Điều đó tạo căn cứ pháp lý, cơ sở cho việc tổ chức thực hiện Chương trình.

1.2.2. Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Sau gần 20 năm thi hành Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và 6 năm thi hành Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, bên cạnh những kết quả đạt được, quy định về lập Chương trình đã bộc lộ những bất cập, hạn chế, trong đó lớn nhất là: Chương trình chưa gắn với quy trình xây dựng chính sách. Do vậy, tính khả thi của Chương trình thực hiện theo Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là không cao; tình trạng xin lùi, xin rút khỏi Chương trình là phổ biến.

Ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thay thế Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, trong đó, lập Chương trình được quy định tại 21 điều luật (từ Điều 31 đến Điều 51). Những điểm mới về lập Chương trình trong Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được thể hiện ở những điểm sau:

Thứ nhất, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không quy định về Chương trình nhiệm kỳ Quốc hội mà chỉ quy định về Chương trình hằng năm. Đồng thời, Chương trình hằng năm cũng được sửa đổi, bổ sung theo hướng lồng ghép với quy trình xây dựng chính sách.

Thứ hai, thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được quy định chi tiết và cụ thể hóa hơn mà không mang tính dẫn chiếu đến quy định tại văn bản pháp luật khác. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Thứ ba, việc điều chỉnh Chương trình được quy định theo hướng cụ thể hơn. Theo đó, việc điều chỉnh Chương trình theo hướng đưa ra hoặc bổ sung vào được thực hiện trong các trường hợp: do có sự thay đổi về tình hình kinh tế – xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết; để đáp ứng yêu cầu cấp thiết phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, tính mạng, tài sản của nhân dân; cần sửa đổi theo các văn bản mới được ban hành để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật hoặc để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên [15, khoản 1 Điều 51]…

Thứ tư, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bổ sung quy trình xây dựng chính sách trước khi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Theo đó: quy trình xây dựng chính sách trong luật, pháp lệnh do Chính phủ trình được lồng ghép vào quy trình lập dự kiến Chương trình hằng năm; đối với quy trình xây dựng chính sách trong luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình thì các chủ thể có liên quan chỉ đạo lồng ghép trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 45].

Như vậy, từ việc hệ thống pháp luật chưa có một văn bản để điều chỉnh riêng về hoạt động xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật nói chung, các quy định liên quan đến Chương trình còn đơn giản và phân tán ở các văn bản pháp lý khác nhau, sau hơn 30 năm đổi mới với việc ban hành các Văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hoạt động xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật, các quy định về lập Chương trình đã từng bước được hình thành và hoàn thiện.

1.3. Những nội dung cơ bản của lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

1.3.1. Về nguyên tắc

Do sản phẩm cuối cùng của hoạt động này là Văn bản quy phạm pháp luật, nên lập Chương trình phải tuân thủ 06 nguyên tắc xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 5 của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cụ thể là các nguyên tắc:

Một là, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật: Xét dưới góc độ lập Chương trình, nguyên tắc này được thể hiện ở chỗ, mọi vấn đề về chính sách của dự án luật, pháp lệnh được đề nghị đưa vào Chương trình phải được đánh giá, phân tích một cách kỹ lưỡng, bảo đảm các chính sách sau khi được thông qua phải phù hợp với quy định của Hiến pháp cũng như các Văn bản quy phạm pháp luật khác của hệ thống pháp luật; hoặc phải xác định được những vấn đề, nội dung không phù hợp với Hiến pháp và các Văn bản quy phạm pháp luật khác để cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định.

Hai là, tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng: Tùy vào từng giai đoạn cụ thể, lập Chương trình phải được thực hiện bởi những cơ quan có thẩm quyền; tuân thủ những quy định về hình thức văn bản, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.

Ba là, bảo đảm tính minh bạch. Tính minh bạch trong việc lập Chương trình được thể hiện ở chỗ, các nội dung, số liệu là cơ sở lập Chương trình phải có căn cứ và đúng đắn; đồng thời, kết quả lập Chương trình phải được công khai để người dân, cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc giám sát.

Bốn là, bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện: Quá trình lập Chương trình, các chủ thể có thẩm quyền phải đưa ra các phương án tối ưu để bảo đảm các dự án luật, pháp lệnh khi được đưa vào Chương trình phải được triển khai trên thực tế; đồng thời, phải cân nhắc, lựa chọn phương án để cụ thể hóa các chính sách vừa bảo đảm tiết kiệm, nhưng vẫn đạt được hiệu quả tối ưu… Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Năm là, bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên. Vấn đề về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường gắn với an ninh, chủ quyền quốc gia. Do đó, phải được ưu tiên hàng đầu trong quá trình lập Chương trình; đồng thời dự án luật, pháp lệnh được đề nghị đưa vào Chương trình phải phù hợp, không xung đột với quy định của điều ước quốc tế có liên quan.

Sáu là, bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức: Trong một số hoạt động, quy trình cụ thể, pháp luật quy định việc lấy ý kiến đối với một số khâu trong quy trình lập Chương trình là thủ tục bắt buộc; trong từng khâu, trước khi quyết định một vấn đề phải được đưa ra thảo luận dân chủ; mọi ý kiến, kiến nghị của cơ quan, cá nhân liên quan đến lập Chương trình phải được tiếp thu, giải trình một cách cụ thể, rõ ràng.

Bên cạnh các nguyên tắc chung nêu trên, do đặc thù nghị quyết của Quốc hội về Chương trình chỉ có hiệu lực thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, đối với mỗi kỳ họp cụ thể của Quốc hội; trong mỗi khoảng thời gian cụ thể, lập Chương trình sẽ được thực hiện dựa trên những nguyên tắc khác nhau. Do vậy, không có nguyên tắc riêng biệt có tính cố định đối với lập Chương trình. Qua nghiên cứu về Chương trình, một số nguyên tắc riêng biệt thường được xác định cụ thể là:

Thứ nhất, nguyên tắc ưu tiên: Theo đó, việc lập Chương trình phải ưu tiên cho việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các dự án luật theo chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư; yêu cầu của Quốc hội, UBTVQH; đồng thời, tùy thuộc vào yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội và yêu cầu quản lý của nhà nước mà cần ưu tiên đưa vào Chương trình các dự án cụ thể, như: quá trình lập Chương trình năm 2019 đã ưu tiên các dự án luật, pháp lệnh liên quan đến đất đai, xây dựng, nhà ở, môi trường, đầu tư, kinh doanh, kiểm tra chuyên ngành và quy hoạch nhằm cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, khuyến khích khởi nghiệp…

Thứ hai, nguyên tắc đảm bảo tính khả thi: Sản phẩn cuối cùng của lập Chương trình là Chương trình được ban hành và được thực thi trên thực tế. Do đó, cần tránh dồn quá nhiều dự án vào một cơ quan soạn thảo, thẩm tra trong cùng một thời điểm nhằm bảo đảm chất lượng, tiến độ soạn thảo và thẩm tra dự án, đảm bảo tính ổn định của Chương trình sau khi được Quốc hội thông qua.

1.3.2. Về chủ thể Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Trước hết, cần phải khẳng định lập Chương trình được thực hiện bởi nhiều chủ thể có thẩm quyền khác nhau. Song việc quyết định có xây dựng dự án luật, pháp lệnh hay không chỉ do một chủ thể quyết định. Cụ thể:

Xét ở góc độ hẹp, lập Chương trình có 02 chủ thể thực hiện, đó là chủ thể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và chủ thể quyết định xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó:

Chủ thể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Đây là những chủ thể có thẩm quyền đề xuất, đề nghị việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh cụ thể để trình lên chủ thể có thẩm quyền xem xét quyết định. Theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, những cơ quan, tổ chức có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 32]. Ngoài các chủ thể nêu trên, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng quy định đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 2 Điều 33].

Chủ thể quyết định xây dựng luật, pháp lệnh: Đây là chủ thể duy nhất có quyền xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để từ đó quyết định có hay không việc xây dựng. Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định, chỉ Quốc hội mới có thẩm quyền thông qua Nghị quyết về Chương trình [15, điểm đ khoản 1 Điều 49], với các nội dung về: tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án đó.

Mặc dù pháp luật quy định chỉ duy nhất Quốc hội mới có thẩm quyền thông qua Nghị quyết về Chương trình, song pháp luật cũng quy định: UBTVQH tự mình hoặc theo đề nghị của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh quyết định điều chỉnh Chương trình trong các trường hợp luật định và có trách nhiệm báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất về việc điều chỉnh Chương trình [15, Điều 51].

• Xét ở góc độ rộng, lập Chương trình có nhiều chủ thể với vai trò, nhiệm vụ khác nhau đã tham gia vào hoạt động này, cụ thể:
• Ở giai đoạn đề nghị, ngoài các chủ thể có thẩm quyền đề nghị thì còn các chủ thể khác trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao đã tham gia vào hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với vai trò giúp chủ thể có thẩm quyền đề nghị.

Theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chính phủ là chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 32]; Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây viết là: Bộ, cơ quan) tự mình hoặc theo phân công của Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 38]; Bộ Tư pháp thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ [15, khoản 1 Điều 39]. Như vậy, bên cạnh chủ thể có thẩm quyền đề nghị còn có các chủ thể khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau nhưng cùng hướng đến việc thực hiện nhiệm vụ của chủ thể có thẩm quyền quyết định cao nhất ở khâu này.

Ở giai đoạn quyết định xây dựng luật, pháp lệnh: Cũng tương tự như ở giai đoạn đề nghị, để chủ thể có thẩm quyền quyết định thực hiện quyền quyết định của mình cần có sự tham gia của các chủ thể khác nhằm giúp cho chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền của mình. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Ủy ban pháp luật của Quốc hội tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về Chương trình của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội [15, khoản 1 Điều 47]; UBTVQH xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 48].

Như vậy, xét ở góc độ này, lập Chương trình là một chuỗi các hoạt động được thực hiện bởi nhiều chủ thể với những nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau nhằm thực hiện thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và thẩm quyền quyết định xây dựng luật, pháp lệnh.

1.3.3. Về quy trình

Khác với các Luật trước đây chưa quy định về quy trình lập Chương trình, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định cụ thể về quy trình lập Chương trình với các hoạt động cụ thể cũng như trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền tham gia vào quy trình này. Qua nghiên cứu quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy trình lập Chương trình được thực hiện qua các bước cụ thể như sau:

Bước 1, Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:

Để triển khai bước này, đối với mỗi chủ thể khác nhau, các hoạt động cần phải thực hiện cũng có sự khác nhau, cụ thể:

Trước khi triển khai bước này, chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành các hoạt động như: Tổng kết việc thi hành pháp luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; tổ chức nghiên cứu khoa học; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế; xây dựng nội dung của chính sách, đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm… [15, khoản 1 Điều 34]. Thông qua các hoạt động trên, chủ thể có thẩm quyền mới có đủ căn cứ, cơ sở để đánh giá về sự cần thiết, không cần thiết sửa đổi, bổ sung hay ban hành mới luật, pháp lệnh. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Điểm nhấn quan trọng trong khâu này là trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách, trong đó phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có). Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Việc đánh giá tác động của chính sách không những phải thực hiện ở giai đoạn đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà còn phải được thực hiện trong cả quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh có chính sách mới được đề xuất [15, Điều 35].

Sản phẩm của các hoạt động trên là Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Lấy ý kiến; giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 36): Quy định này nhằm bảo đảm tính hợp lý về nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực, tính tương thích với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật. Theo đó, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh về các vấn đề nêu trên [15, Điều 36]. Khi tiến hành hoạt động trên cần lưu ý, đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình và kiến nghị về luật, pháp lệnh thì cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn có trách nhiệm lấy ý kiến của Chính phủ và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Chính phủ [15, khoản 4 Điều 34, Điều 44].

Sản phẩm của hoạt động này là Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác.

Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh; và các sản phẩm từ hoạt động tại các nội dung (i) và (ii) nêu trên. Trong đó, Tờ trình phải nêu rõ các nội dung như: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm… [15, điểm a, khoản 1 Điều 37].

Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định bắt buộc thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình; tuy nhiên, không quy định việc thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Theo đó, Bộ Tư pháp được giao chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các bộ, ngành chuẩn bị trước khi trình Chính phủ. Đây là quy định mới của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 so với các Luật trước đây. Qua thẩm định, cơ quan có thẩm quyền xác định, đánh giá các nội dung của đề nghị, bảo đảm các nội dung được đưa ra trong đề nghị là cần thiết, phù hợp, hợp pháp, khả thi và tương thích [15, Điều 39].

Xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và lập đề nghị về Chương trình. Ở hoạt động này, có sự khác nhau giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và không do Chính phủ trình. Cụ thể:

Đối với đề nghị do Chính phủ trình: Trên cơ sở hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các bộ, cơ quan trình, Chính phủ tổ chức phiên họp để xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và ra nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua [15, Điều 41]. Trên cơ sở các đề nghị đã được Chính phủ thông qua, Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp

Chính phủ lập đề nghị về Chương trình để trình Chính phủ xem xét, thảo luận và biểu quyết thông qua. Đề nghị của Chính phủ về Chương trình được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành [15, Điều 43].

Đối với đề nghị không do Chính phủ trình: Tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể có thẩm quyền đề nghị mà pháp luật quy định việc thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể này cũng có sự khác nhau, như: UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận tổ chức phiên họp để xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 3 Điều 45]; đối với Chủ tịch nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không quy định việc tổ chức phiên họp để xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 4 Điều 45]; Đại biểu Quốc hội tự mình xem xét, quyết định việc trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 5 Điều 45].

Bước 2, thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh:

Trên cơ sở hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh được các chủ thể có thẩm quyền đề nghị gửi đến theo quy định tại Điều 46 của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Ủy ban pháp luật của Quốc hội tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về Chương trình của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản [15, Điều 47]. Luật không quy định về sự khác biệt về nội dung thẩm tra giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Bước 3, Lập dự kiến Chương trình:

Căn cứ vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật, UBTVQH xem xét và lập dự kiến Chương trình trình Quốc hội xem xét, quyết định và chuẩn bị hồ sơ dự kiến Chương trình theo quy định. Luật cũng giao Ủy ban pháp luật chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan giúp UBTVQH lập dự kiến Chương trình [15, Điều 48].

Bước 4, xem xét, thông qua dự kiến Chương trình:

Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến Chương trình do UBTVQH trình theo trình tự tại một kỳ họp. Theo đó, dự kiến Chương trình có thể được thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội trước khi đưa ra thảo luận và biểu quyết thông qua tại phiên họp toàn thể. Luật không quy định về việc bắt buộc thảo luận ở Tổ trước phiên họp toàn thể. Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án đó.

Như vậy, với việc Quốc hội thông qua nghị quyết về Chương trình, thì xét về hình thức quy trình lập Chương trình được kết thúc và chuyển sang quy trình triển khai thực hiện Chương trình. Tuy nhiên, xét về nội dung, quy trình này vẫn được tiếp tục ở giai đoạn điều chỉnh Chương trình với các quy định về việc đưa ra khỏi Chương trình và bổ sung vào Chương trình các dự án luật, pháp lệnh [15, Điều 51].

1.3.4. Cấu trúc của một Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Quốc hội quyết định Chương trình tại kỳ họp thứ nhất của năm trước [15, khoản 2 Điều 31]. Có thể nhận thấy, kỳ họp thứ nhất hằng năm là thời điểm mà theo Chương trình của năm đó, các dự án luật phải được trình ra Quốc hội để xem xét cho ý kiến, thông qua. Trường hợp các dự án luật theo Chương trình chưa đủ điều kiện để trình thì Quốc hội xem xét quyết định đưa ra khỏi Chương trình; hoặc đối với những dự án mà xét thấy cần thiết thì Quốc hội quyết định bổ sung vào Chương trình.

Qua nghiên cứu nghị quyết của Quốc hội về Chương trình những năm qua cho thấy, do yêu cầu về sự điều chỉnh Chương trình mà các nghị quyết của Quốc hội đều có phạm vi điều chỉnh là: ban hành Chương trình cho năm tiếp theo và điều chỉnh Chương trình của năm đang thực hiện. Theo đó: Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Về cấu trúc của Chương trình điều chỉnh: Nghị quyết của Quốc hội quy định trong một điều về việc điều chỉnh Chương trình; trong đó các nội dung về bổ sung vào Chương trình, các nội dung đưa ra khỏi Chương trình và các nội dung có sự điều chỉnh thời gian trình được quy định trong các khoản cụ thể. Trong mỗi khoản là các điểm quy định về từng dự án được bổ sung, thời gian trình; đưa ra hay điều chỉnh thời gian.

Về cấu trúc của Chương trình mới: Mặc dù quy định về Chương trình mới cũng được thể hiện trong một điều của nghị quyết, song khác với cấu trúc của Chương trình điều chỉnh, Chương trình mới xác định Chương trình của năm tiếp theo thông qua các kỳ họp với các dự án cụ thể. Theo đó, trong mỗi kỳ họp (được quy định tại các khoản) sẽ xác định cụ thể các dự án sẽ trình Quốc hội thông qua và các dự án sẽ trình Quốc hội cho ý kiến.

Chương trình không quy định cụ thể chủ thể chủ trì trình dự án luật mà quy định trách nhiệm chung của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc tổ chức thực hiện Chương trình.

1.3.5. Kiểm soát việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Như trình bày ở phần trên, lập Chương trình là một chuỗi các hoạt động, trong đó hoạt động quan trọng, có tính chất quyết định là hoạt động xây dựng chính sách. Tuy nhiên, không phải vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội nào cũng có thể được đem ra để đánh giá, cân nhắc và ban hành ra các chính sách để từ đó cụ thể hóa thành các quy phạm pháp luật. Để một vấn đề xã hội trở thành vấn đề chính sách cần trải qua quá trình vận động – sự tác động để đưa vấn đề xã hội vào chương trình nghị sự của các chủ thể có thẩm quyền để xác lập chính sách của quốc gia. Vận động chính sách được hiểu là việc vận động của các cơ quan ban hành chính sách – Đảng cầm quyền và các cơ quan trong bộ máy nhà nước, chứ không phải là vận động của các cá nhân, nhà chính trị, mặc dù trong thực tế vẫn có những hoạt động tác động đến cá nhân [28, tr60].

Trong một xã hội dân chủ, không một cá nhân nào có quyền quyết định một chính sách công. Mỗi quyết định chính sách đều có tính chất tập thể, đến từ đảng cầm quyền hoặc Nhà nước, là kết quả của sự vận động, tác động từ nhiều chủ thể khác nhau. Mỗi một khâu trong quá trình chính sách đều có các chủ thể chính sách khác nhau, và vai trò các chủ thể khác nhau trong từng khâu của quá trình. Quá trình hoạch định chính sách bởi đảng cầm quyền và Nhà nước có sự tham gia của xã hội. Khâu xây dựng chính sách được thực hiện bởi các chủ thể của Nhà nước, do đó, vận động chính sách thường hướng vào khâu quan trọng này [28, tr65]. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Đối với hoạt động xây dựng chính sách của Nhà nước, Quốc hội và Chính phủ là các chủ thể quan trọng, trung tâm trong việc xây dựng chính sách công [28, tr66]. Ngoài ra, việc xây dựng chính sách công của Nhà nước còn có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, tổ chức chính trị – xã hội, người dân, doanh nghiệp bị ảnh hưởng bởi chính sách.

Hiến pháp quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [7, khoản 3 Điều 2]. Như vậy, về nguyên tắc, hoạt động lập pháp nói chung và lập Chương trình nói riêng phải chịu sự kiểm soát. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp… [7, Điều 69]. Bên cạnh Quốc hội, Hiến pháp 2013 đã trao quyền chủ động và độc lập hơn cho các cơ quan nhà nước, tổ chức, đại biểu Quốc hội, đặc biệt là Chính phủ trong thực hiện quyền lập pháp. Trong các bản Hiến pháp trước cũng như Hiến pháp 2013, chưa có quy định nào về kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội và không xác định một cơ quan chuyên trách nào kiểm soát việc thực hiện quyền lực của Quốc hội [71]. Mặc dù không có quy định trực tiếp, song Hiến pháp cũng đã quy định mang tính kiểm soát, theo đó: các cơ quan nhà nước… chịu sự giám sát của Nhân dân [7, khoản 2 Điều 8].

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có những quy định mang tính gián tiếp nhằm kiểm soát hoạt động này, như: Quy định về lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 36); quy định về thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình (Điều 39); quy định về thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh (Điều 47); quy định về xem xét thông qua nghị quyết về Chương trình của Quốc hội…

1.3.6. Xử lý vi phạm trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Mặc dù được thực hiện với những quy trình chặt chẽ, qua nhiều khâu khác nhau, song vẫn có những vi phạm trong quá trình thực hiện. Việc xử lý phạm cần được xuất phát từ chủ thể thực hiện các hoạt động, theo đó, trong các chủ thể có thẩm quyền tiến hành một hoặc một số hoạt động về lập Chương trình thì chủ thể là cơ quan nhà nước chiếm tỷ trọng lớn. Do đó, việc xem xét vi phạm có thể được bóc tách dưới góc độ cán bộ, công chức, viên chức, đảng viên… đã tham mưu thực hiện hoặc quyết định một vấn đề cụ thể trong quy trình đó. Do tính chất “công vụ” trong lập Chương trình là chủ yếu, nên việc xử lý vi phạm hầu như chỉ được xem xét dưới góc độ chính trị và công vụ. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

1.4. Tham khảo quy định pháp luật của một số quốc gia về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Qua nghiên cứu cho thấy, tùy thuộc vào chế độ chính trị, pháp lý và các yếu tố cụ thể mà quy định về lập Chương trình ở các nước có sự khác biệt nhau, cụ thể như sau:

Về thẩm quyền quyết định kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh: Pháp luật các nước vừa có sự tương đồng và vừa có sự khác biệt với nhau trong việc quy định thẩm quyền quyết định việc xây dựng luật. Qua nghiên cứu có thể thấy 02 mô hình điển hình là: (1) mô hình tập trung: thẩm quyền quyết định kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh tập trung vào một cơ quan duy nhất là Chính phủ (Cộng hòa Pháp và Canada); Bộ Chính trị (Trung Quốc)… và (2) mô hình phân tán: thẩm quyền quyết định tập trung vào một số chủ thể nhất định, như: Viện Lập pháp và Viện Đại biểu nhân dân của Quốc Hội, Tổng thống, Chính phủ (Cộng hòa Kyrgyzstan)… Việc quy định thẩm quyền quyết định kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh tập trung hay phân tán phụ thuộc vào quy định về sự kiểm soát chương trình nghị sự của Quốc hội trong pháp luật của mỗi quốc gia.

Về kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh: Nghiên cứu về kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh của các nước cho thấy, có quốc gia quy định theo giai đoạn 5 năm (Trung Quốc); có quốc gia vừa quy định hằng năm, vừa quy định giai đoạn 5 năm hoặc hơn (Kyrgyzstan); hay từ 6 tháng đến 1 năm và trường hợp cần thiết thì xây dựng Chương trình định hướng cho 5 năm (Azebaizan)… không nhiều quốc gia quy định về Chương trình xây dựng luật cho giai đoạn 5 năm, bởi vì rất khó để có thể dự đoán được sự biến động của kinh tế, xã hội và yêu cầu của việc ban hành văn bản pháp luật trong một thời gian dài. Tuy nhiên, bên cạnh việc quy định các Chương trình hằng năm, pháp luật một số quốc gia vẫn quy định mang tính mở về Chương trình cho giai đoạn 5 năm hoặc dài hơn.

Về thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Luật pháp của các nước trên thế giới cũng như luật pháp của Việt Nam giao quyền đề nghị xây dựng và trình dự án luật, pháp lệnh cho nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân (nguyên thủ quốc gia, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành, đại biểu Quốc hội v.v…). Tuy nhiên, khác với Việt Nam (Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao của Việt Nam có quyền trình dự án luật), Tòa án các nước là cơ quan trung gian có quyền phán xử, thậm chí phán xử cả tính hợp hiến, hợp pháp của pháp luật nên Tòa án không có quyền đề nghị cũng như trình dự án luật.

Quy định nêu trên xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quyền lực trong hệ thống cơ quan nhà nước, theo đó, việc tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước theo nguyên tắc “tam quyền phân lập” thì chức năng, nhiệm vụ của các “nhánh” quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là độc lập với nhau. Đối với Việt Nam, việc tổ chức quyền lực nhà nước có tính chất “đan xen” nhất định, điều đó dẫn đến việc các cơ quan tòa án, viện kiểm sát vẫn có thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng như quyền trình các dự án này. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

Về quy trình xây dựng chính sách: Nhiều quốc gia trên thế giới coi trọng quy trình xây dựng chính sách và quy trình này được thực hiện trước khi bắt đầu soạn thảo dự án luật, cụ thể như: Ở Canada, quy trình chính sách được chia thành nhiều giai đoạn và chủ yếu do Chính phủ thực hiện, cuộc họp và biên bản thảo luận, phê duyệt chính sách là bí mật, không được công bố công khai vì đây là chính sách của Đảng cầm quyền, nếu công bố có thể gây những bất lợi hoặc khó đạt được mục đích của Đảng. Ở Nhật Bản, việc xây dựng chính sách và chuẩn bị các luật liên quan sẽ được chủ trì bởi Bộ trưởng và Bộ chuyên phụ trách vấn đề có liên quan theo chức năng nhiệm vụ mà luật quy định; việc đề xuất và xây dựng chính sách của các bộ là một quá trình được xử lý từ trong nội bộ các bộ cho tới đưa ra thảo luận với các chuyên gia từ bộ ngành khác, và với cơ quan chuyên môn của Chính phủ. Ở Uganda, quy trình lập pháp chú trọng đến tăng cường hiệu quả của việc phân tích chính sách và hình thành chính sách trước khi soạn thảo luật; chính sách lập pháp chịu sự kiểm soát chặt chẽ và phải được phê chuẩn của Nội các; chính sách của một dự luật xuất phát từ chương trình hành động của chính đảng cầm quyền, từ đề xuất của các nhóm trong xã hội, từ các nghĩa vụ quốc tế, các vấn đề của xã hội…

Mặc dù quy định không giống nhau nhưng theo quy định của đa số các nước quy trình xây dựng chính sách đều xuất phát từ Chính phủ; việc xây dựng chính sách được thực hiện trước khi soạn thảo luật, theo những trình tự, thủ tục chặt chẽ và gắn với chủ trương, đường lối của đảng cầm quyền.

Như vậy có thể khẳng định, pháp luật về lập Chương trình ở các nước là khác nhau, tùy vào các đặc điểm: thể chế chính trị, kinh tế – xã hội, văn hóa… mà quyết định các nội dung có liên quan, bảo đảm phù hợp với thực tiễn và điều kiện triển khai của quốc gia. Mặc dù có sự khác nhau trong các quy định, song có thể nhận thấy khâu then chốt và quan trọng nhất của việc lập Chương trình chính là hoạt động xây dựng chính sách – cơ sở cho việc hình thành nên các quy định của pháp luật.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Để lập Chương trình thực sự trở thành hoạt động có tính chất tiền đề nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, góp phần trong việc bảo đảm tính thống nhất và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam không thể không làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò; cơ sở pháp lý; nội dung cũng như hiệu quả của lập Chương trình

Việc hiểu rõ về cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý của lập Chương trình chính là cơ sở để từ đó có thể tìm hiểu, đánh giá về thực trạng lập Chương trình ở Việt Nam và đưa ra những giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động này trong thời gian tới, qua đó khẳng định vai trò quan trọng, tính chất nền tảng của lập Chương trình trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh nói chung. Luận văn: Lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh ở Việt Nam.

XEM THÊM NỘI DUNG TIẾP THEO TẠI ĐÂY: 

===>>> Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh

Dịch Vụ Viết Luận Văn 24/7 Chuyên cung cấp dịch vụ làm luận văn thạc sĩ, báo cáo tốt nghiệp, khóa luận tốt nghiệp, chuyên đề tốt nghiệp và Làm Tiểu Luận Môn luôn luôn uy tín hàng đầu. Dịch Vụ Viết Luận Văn 24/7 luôn đặt lợi ích của các bạn học viên là ưu tiên hàng đầu. Rất mong được hỗ trợ các bạn học viên khi làm bài tốt nghiệp. Hãy liên hệ ngay Dịch Vụ Viết Luận Văn qua Website:  https://hotrovietluanvan.com/ – Hoặc Gmail: hotrovietluanvan24@gmail.com