Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh

Đánh giá post

Chia sẻ chuyên mục Đề Tài Luận Văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh hay nhất năm 2023 cho các bạn học viên ngành đang làm luận văn thạc sĩ tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài luận văn tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm luận văn thì với đề tài Luận Văn: Thực trạng hoạt động lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam dưới đây chắc chắn sẽ giúp cho các bạn học viên có cái nhìn tổng quan hơn về đề tài sắp đến.

Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rõ và mở rộng chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, ngoài Chính phủ, các chủ thể: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận [15, khoản 1 Điều 32] và Đại biểu Quốc hội [15, khoản 2 Điều 33] cũng có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Đối với các chủ thể không phải Chính phủ: Qua rà soát, sau hơn 03 năm triển khai thi hành Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chỉ có 01 đề nghị xây dựng luật là dự án Luật Hành chính công do Đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh đề nghị và đã được đưa vào Chương trình để trình Quốc hội khóa XIV cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2017, theo Nghị quyết số 22/2016/QH14 ngày 29/7/2016); xem xét thông qua tại kỳ họp thứ 5 trong năm 2018 (theo Nghị quyết số 34/2017/QH14 ngày 08/6/2017 của Quốc hội).

Đối với Chính phủ: trong hơn 03 năm thi hành Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chính phủ đã đề nghị đưa vào Chương trình để trình Quốc hội thông qua với tổng số 62 dự án luật, không có dự án pháp lệnh nào được đề nghị đưa vào Chương trình. Cụ thể: Năm 2016: có 05 dự án luật và 02 dự án pháp lệnh do Chính phủ đề nghị được đưa vào Chương trình để trình Quốc hội (kỳ họp thứ 2), UBTVQH thông qua (đây là các dự án luật, pháp lệnh được đề nghị trước khi Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực). Năm 2017: Chính phủ đề nghị trình Quốc hội để thông qua 29 dự án luật, gồm: 16 dự án tại kỳ họp thứ 3 và 13 dự án tại kỳ họp thứ 4 [48]. Năm 2018: Chính phủ đề nghị trình Quốc hội để thông qua 18 dự án luật, gồm: 09 dự án tại kỳ họp thứ 5 và 09 dự án tại kỳ họp thứ 6 [47]. Năm 2019: Chính phủ đề nghị  trình Quốc hội để thông qua 15 dự án luật, gồm: 05 dự án tại kỳ họp thứ 7 và 10 dự án tại kỳ họp thứ 8 [46]. Như vậy, xét trong tổng số các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền đề nghị, số dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ đề nghị chiếm gần như tuyệt đối. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Do dự án Luật Hành chính công được đại biểu Quốc hội đề nghị và được UBTVQH đưa vào đề nghị Chương trình để trình Quốc hội xem xét quyết định trước khi Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực, nên thực tiễn lập Chương trình chủ yếu được xem xét thông qua các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ.

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ

===>>> Bảng Giá Viết Thuê Luận Văn Thạc Sĩ Ngành Luật

2.1. Thực tiễn quy trình lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

2.1.1. Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Thực hiện Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hằng năm, căn cứ chức năng, nhiệm vụ được giao, các bộ, cơ quan có văn bản đề xuất các nội dung thuộc lĩnh vực công tác của bộ, cơ quan để đưa vào chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong năm, trong đó có nội dung về tổng kết việc thi hành pháp luật liên quan và trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh… hoặc căn cứ vào thực trạng quan hệ xã hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phân công bộ, cơ quan thực hiện các nhiệm vụ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có liên quan. Sau khi đề xuất của bộ, cơ quan được Chính phủ đồng ý và đưa vào chương trình công tác hoặc Thủ tướng Chính phủ phân công, các bộ, cơ quan sẽ tiến hành các hoạt động có liên quan như: tổng kết việc thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội… để báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Trên cơ sở xem xét báo cáo của các bộ, cơ quan, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sẽ quyết định có hay không việc triển khai việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Không phải mọi hoạt động tổng kết việc thi hành pháp luật kể cả do bộ cơ quan đề xuất hay do Thủ tướng Chính phủ phân công đều đưa đến việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Do đó, nếu bộ, cơ quan đề xuất đưa vào chương trình công tác năm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cả hoạt động tổng kết việc thi hành pháp luật và trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh về một vấn đề thì thời điểm thực hiện các nhiệm vụ này là khác nhau trong chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là cơ sở để các bộ, cơ quan triển khai các hoạt động lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh như: xây dựng Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (trình Chính phủ); báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị; lấy ý kiến và tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức; xây dựng đề cương dự thảo luật, pháp lệnh, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và gửi Bộ Tư pháp để thực hiện thẩm định.

Căn cứ chức năng, nhiệm vụ được giao, hằng năm (thường bắt đầu từ tháng 6), Bộ Tư pháp đều có văn bản gửi các bộ, cơ quan về việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để đề xuất đưa vào Chương trình của năm kế tiếp (như, tháng 6 năm 2019 đã bắt đầu triển khai việc lập đề nghị của Chương trình năm 2021), đồng thời đề nghị các bộ, cơ quan gửi hồ sơ đề nghị đến Bộ Tư pháp để thẩm định trước khi trình Chính phủ xem xét thông qua.

Trên cơ sở hồ sơ đề nghị của các bộ, cơ quan, Bộ Tư pháp thực hiện việc thẩm định theo quy định; bộ, cơ quan lập đề nghị nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện đề nghị trước khi trình Chính phủ. Chính phủ tổ chức phiên họp để xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các bộ, cơ quan trình và ra nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua. Thông thường, không có quá nhiều đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cùng đồng thời được đưa vào một chương trình phiên họp của Chính phủ; trường hợp để bảo đảm tiến độ lập đề nghị của Chính phủ, Chính phủ có thể tổ chức các phiên họp chuyên đề để cho ý kiến đối với nhiều đề nghị.

Trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được Chính phủ thông qua, được chỉnh lý (sau phiên họp Chính phủ) và được các bộ, cơ quan gửi đến, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình trình Chính phủ xem xét, thảo luận và biểu quyết thông qua đề nghị trước khi trình UBTVQH (chậm nhất vào ngày 01/3 của năm trước). Thực tiễn cho thấy, đề nghị của Chính phủ trình UBTVQH bao gồm hai văn bản:

Tờ trình của Chính phủ, trong đó nêu rõ nguyên tắc lập đề nghị, nội dung của đề nghị (số lượng dự án đưa vào Chương trình, tên dự án, căn cứ đề nghị…); và (2) Đề nghị của Chính phủ (với các nội dung về số lượng dự án, thời điểm trình, nội dung điều chỉnh…). Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Có thể nhận thấy, hoạt động lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh dựa trên nhiều kết quả từ các hoạt động được tiến hành trước khi lập đề nghị: tổng kết việc thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; tổ chức nghiên cứu khoa học… liên quan đến đề nghị. Tuy nhiên, hầu hết các hoạt động này đều được thực hiện bởi chính các bộ, cơ quan được giao nhiệm vụ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà không có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân độc lập. Do đó, các kết quả có được từ khâu này khó bảo đảm sự khách quan, độc lập cần thiết, mà thường bị “hướng lái” theo những tư tưởng, chủ trương nhất định (kết của tổng kết thường hướng đến mục đích sửa đổi, bổ sung, thay thế các quy định đang thực hiện hoặc ban hành các quy định mới), chính điều này tác động không nhỏ đến kết quả lập đề nghị.

2.1.2. Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh

Trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh được gửi đến, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội có văn bản đề nghị các ủy ban của Quốc hội được phân công chủ trì thẩm tra hoặc được giao phụ trách lĩnh vực liên quan đến các dự án được đề nghị có ý kiến về đề nghị; đồng thời có văn bản đề nghị Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tổ chức thẩm tra đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực Hội đồng, Ủy ban phụ trách mà cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đã có đề xuất đưa vào Chương trình hằng năm làm cơ sở cho việc thẩm tra của Ủy ban Pháp luật và tổng hợp chung báo cáo UBTVQH [15, khoản 2 Điều 47].

Bên cạnh đó, để chuẩn bị thẩm tra, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đã tổ chức các cuộc họp với các cơ quan hữu quan để trao đổi một số nội dung về đề nghị xây dựng luật (như: ngày 20/3/2019, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đã có Giấy mời số 2152/GM-UBPL14, mời Bộ Tư pháp (cơ quan lập đề nghị) họp trao đổi một số nội dung về đề nghị xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính); trên cơ sở đó, Ủy ban pháp luật tổ chức các cuộc họp để thực hiện việc thẩm tra đối với từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (như, ngày 19/3/2019 đã thực hiện thẩm tra đề nghị đưa dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính vào Chương trình năm 2020). Sau khi thực hiện thẩm tra đối với từng đề nghị, Ủy ban Pháp luật sẽ tổ chức cuộc họp thẩm tra đề nghị chung của các chủ thể có thẩm quyền đề nghị: Chính phủ, đại biểu Quốc hội… Các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được mời tham dự và phát biểu tại các cuộc họp thẩm tra.

Cùng với các hoạt động của Ủy ban Pháp luật, các Ủy ban khác của Quốc hội căn cứ chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền tiến hành các hoạt động độc lập để làm rõ những vấn đề có liên quan phục vụ việc tham gia thẩm tra (như: để tham gia thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phục vụ UBTVQH lập dự kiến Chương trình năm 2020, ngày 22/3/2019, Ủy ban các vấn đề xã hội của Quốc hội đã tổ chức Hội nghị “Đánh giá tác động xã hội và tác động giới của chính sách trong đề nghị Chương trình năm 2020, điều chỉnh Chương trình năm 2019”…). Trên cơ sở kết quả thẩm tra, Ủy ban pháp luật hoàn thành báo cáo thẩm tra gửi đến Quốc hội, UBTVQH.

Nhìn vào quy trình thẩm tra có thể thấy, hoạt động thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được thực hiện với quy trình chặt chẽ, thông qua nhiều hoạt động cụ thể để kiểm tra, kiểm soát lại toàn bộ các hoạt động cũng như chất lượng của các hoạt động đã được tiến hành trong quá trình lập đề nghị. Tuy nhiên, ở hoạt động này, cũng đã có nhiều câu hỏi đặt ra về sự trùng dẫm giữa hoạt động thẩm định với hoạt động thẩm tra, bởi nội dung hai hoạt động này cơ bản chỉ khác nhau ở chỗ, hoạt động thẩm tra xác định thứ tự ưu tiên, thời điểm trình dự án luật, pháp lệnh (Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 không có quy định về việc thẩm định mà chỉ quy định về thẩm tra).

2.1.3. Lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền trình, UBTVQH không tổ chức phiên họp để xem xét đối với từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cụ thể mà tổ chức phiên họp toàn thể để xem xét đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị. Tại phiên họp, UBTVQH không thực hiện biểu quyết đối với đề nghị, kiến nghị, mà trên cơ sở các ý kiến tại phiên họp, chủ tọa phiên họp sẽ phát biểu kết luận về nội dung có liên quan.

Tùy theo tính chất và nội dung của dự kiến Chương trình, UBTVQH có thể xem xét, cho ý kiến về dự kiến Chương trình một lần hoặc nhiều lần. Trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến và tổ chức chỉnh lý nội dung có liên quan. Về nguyên tắc, không phải mọi ý kiến của UBTVQH đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đều phải được cơ quan, tổ chức hoặc đại biểu Quốc hội tiếp thu một cách toàn diện. Các cơ quan này có thể giữ ý kiến của mình và giải trình lại với UBTVQH. Việc thực hiện nguyên tắc này là nhằm bảo đảm quyền đề nghị dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH của các chủ thể có thẩm quyền. Trên cơ sở kết luận của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ đề nghị và gửi đến Ủy ban Pháp luật để giúp UBTVQH lập dự kiến Chương trình, trình Quốc hội xem xét, thông qua.

2.1.4. Xem xét, thông qua dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Theo quy định, chỉ Quốc hội mới có thẩm quyền xem xét, thông qua dự kiến Chương trình; việc xem xét, thông qua dự kiến Chương trình được thực hiện theo trình tự một kỳ họp, tại phiên họp toàn thể và phải tuân theo trình tự theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tại phiên thảo luận toàn thể, đại diện UBTVQH trình bày tờ trình về dự kiến Chương trình; các đại biểu Quốc hội thảo luận; Chủ tịch Quốc hội kết luận phiên thảo luận. Sau khi thảo luận tại phiên họp toàn thể; dự kiến Chương trình sẽ được UBTVQH chỉ đạo Ủy ban Pháp luật chủ trì, phối hợp với đại diện Chính phủ, các cơ quan, tổ chức có liên quan nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết của Quốc hội về Chương trình trước khi trình Quốc hội biểu quyết thông qua. Trước khi Quốc hội biểu quyết thông qua nghị quyết, UBTVQH báo cáo Quốc hội về việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết của Quốc hội về Chương trình; sau đó Quốc hội thực hiện biểu quyết thông qua nghị quyết. Nghị quyết về Chương trình được thông qua khi có hơn ½ tổng số đại biểu Quốc hội có mặt biểu quyết tán thành.

2.2. Thực tiễn việc kiểm soát lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không có quy định trực tiếp về kiểm soát việc lập Chương trình, song có thể nhận thấy, hoạt động kiểm soát được thực hiện ở tất cả các khâu của quy trình lập Chương trình, do nhiều chủ thể có thẩm quyền khác nhau thực hiện và thông qua nhiều cách thức khác nhau; kết quả của hoạt động kiểm soát là các kết luận, kiến nghị, ý kiến được chủ thể thực hiện việc kiểm soát đưa ra để các chủ thể khác tham khảo hoặc phải tuân thủ. Cụ thể:

Về cách thức kiểm soát, tùy thuộc vào chủ thể mà việc kiểm soát có thể được thực hiện theo những cách thức khác nhau; một số cách thức cụ thể như: cho ý kiến; thẩm định, thẩm tra; xem xét, thảo luận, thông qua nội dung…

Về chủ thể, việc kiểm soát được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau:

Chính phủ, các chủ thể có thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (không phải là Chính phủ), UBTVQH, Quốc hội… và nhân dân. Việc có nhiều chủ thể bảo đảm hoạt động kiểm soát được khách quan, chất lượng thông qua việc “kiểm soát chéo” giữa các chủ thể.

Xét trong từng khâu của quy trình lập Chương trình: Các hoạt động mang tính chất kiểm soát được thực hiện ở các khâu như: lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; thẩm tra đề nghị; lập dự kiến Chương trình và xem xét, thông qua Chương trình.

Như vậy, xét về tổng thể, không có chủ thể nào thực hiện việc kiểm soát đối với toàn bộ quá trình lập Chương trình. Tuy nhiên, việc kiểm soát từng khâu đã được thực hiện ở mức độ nhất định; đồng thời thông qua các hoạt động cụ thể, các chủ thể có liên quan đã thực hiện việc kiểm soát “chéo” đối với hoạt động của nhau. Bên cạnh đó cũng phải nhìn nhận, do không có một chủ thể có thẩm quyền kiểm soát toàn bộ quá trình sẽ dễ dẫn đến những “tác động” nhằm thay đổi bản chất, nội dung của đề nghị ở từng khâu cụ thể. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

2.3. Thực tiễn việc xử lý vi phạm trong quá trình lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không có quy định riêng về việc xử lý vi phạm trong lập Chương trình, pháp luật; nếu coi lập Chương trình như hoạt động xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp luật thông thường thì có thể áp dụng quy định về việc xử lý cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản trái pháp luật [15, khoản 2 Điều 162] để xử lý. Trên thực tế, yêu cầu về việc xử lý đối với tổ chức, cá nhân vi phạm đã được các đại biểu Quốc hội, Quốc hội, Chính phủ đặt ra không ít lần, song để hình thành được cơ chế xử lý cũng như thực hiện việc xử lý trên thực tế là không phải dễ dàng, bởi:

Để thực hiện việc xử lý vi phạm cần thực hiện việc giám sát, kiểm soát đối với từng khâu trong quy trình lập Chương trình, qua đó để kịp thời phát hiện khâu nào, chủ thể nào thực hiện sai quy định làm căn cứ, cơ sở cho việc xử lý. Do không có quy trình riêng về việc xử lý vi phạm, cũng như không có các tiêu chí cụ thể để đánh giá việc lập Chương trình nên việc xem xét vi phạm cần phải bám sát vào các quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi chủ thể có liên quan trong từng khâu cụ thể theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Xử lý về mặt chính trị: Lập Chương trình xét về bản chất là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước và cơ bản được tiến hành bởi chủ thể là cơ quan nhà nước. Chính điều đó dẫn đến việc coi trọng mặt chính trị (xem xét kiểm điểm, đánh giá tín nhiệm…) trong việc xử lý vi phạm của các chủ thể có liên quan hơn mặt pháp lý. Để xử lý về mặt chính trị, Quốc hội, Chính phủ đã ban hành các nghị quyết trong đó có các nội dung liên quan đến trách nhiệm của các bộ, cơ quan và người đứng đầu các bộ, cơ quan trong công tác xây dựng pháp luật nói chung.

Xử lý về mặt pháp lý: Đối với cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao, thì bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức mà không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Đối với cơ quan nhà nước thực hiện hành vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao thì bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan mà không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính [24, Điều 1]… Các chủ thể có hành vi vi phạm cấu thành tội phạm theo quy định của Bộ luật hình sự thì phải chịu trách nhiệm hình sự đối với tội danh đó (ví dụ: tội cố ý làm lộ bí mật nhà nước; vô ý làm lộ bí mật nhà nước…). Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

2.4. Thực tiễn hiệu quả của việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Thực tiễn hiệu quả của lập Chương trình được thể hiện qua các tiêu chí cụ thể như sau:

Về tiêu chí kinh tế, việc lập Chương trình đã bước đầu đánh giá được những tác động về kinh tế (lợi ích đạt được, chi phí phát sinh) sau khi chính sách được ban hành, nhưng chủ yếu còn định tính, thiếu yếu tố định lượng:

Việc xác định chi phí trong thực hiện chính sách đã góp phần làm rõ những chi phí phát sinh, giảm hoặc mất đi trong quá trình cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân thực hiện chính sách, pháp luật. Cụ thể như, khi đề xuất chính sách: Bảo đảm tiền lương tối thiểu ở mức đáp ứng được mức sống tối thiểu và cải thiện đời sống người lao động bằng việc quy định các yếu tố xác định mức lương tối thiểu nhằm bảo đảm công bằng trong việc trả lương giữa người lao động với người sử dụng lao động và nâng cao được tính minh bạch trong việc xác định về mức lương tối thiểu (Chính sách 1), Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng Bộ luật Lao động (sửa đổi) đã đưa ra phương án: Giữ nguyên chính sách hiện tại bao gồm duy trì mức lương tối thiểu được tính trên nhu cầu sống tối thiểu của người lao động và gia đình họ (Phương án 1). Xem xét tác động kinh tế, cơ quan đề nghị chính sách đã nhận định: phương án này là không có lợi nhất cho người lao động, nhưng có lợi nhất cho người sử dụng lao động và không có nhiều lợi ích cho cơ quan Bảo hiểm xã hội. Trên cơ sở so sánh tương quan giữa lợi ích đạt được hay gánh nặng về kinh tế đối với cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân với yêu cầu công tác quản lý nhà nước, như: chính sách đưa ra có lợi cho tổ chức, cá nhân hay có lợi cho nhà nước; mức độ có lợi cho tổ chức, cá nhân so với mức độ có lợi cho nhà nước… chủ thể có thẩm quyền đã đưa ra quyết định thông qua hay không thông qua chính sách được đề xuất; đưa hay không đưa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vào Chương trình.

Tuy nhiên, qua nghiên cứu Báo cáo đánh giá tác động của chính sách của đề nghị xây dựng một số dự án luật cũng cho thấy việc đánh giá tác động kinh tế của chính sách còn chung chung, định tính, thiếu định lượng, như: mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá chính sách có lợi hay không có lợi đối với cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân mà chưa làm rõ được mức độ có lợi hay không có lợi; chưa làm rõ được các lợi ích cụ thể đạt được hay không đạt được. Việc chưa định lượng được các chi phí, lợi ích của việc thực hiện chính sách sẽ khó thuyết phục được sự đồng thuận của cơ quan có thẩm quyền trong việc quyết định chính sách cũng như khó thuyết phục hay mang lại sự hài lòng cho các tổ chức, cá nhân trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách.

Về tiêu chí xã hội, việc lập Chương trình đã xem xét, đánh giá các nội dung có liên quan gắn với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách sau khi được ban hành: Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không quy định trực tiếp về việc đánh giá tác động của chính chính sách đối với các vấn đề xã hội như: lao động, việc làm, an sinh, phúc lợi xã hội, bình đẳng xã hội, môi trường… song, từ quy định về nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cụ thể như: yêu cầu về việc làm rõ mục tiêu của chính sách, tác động của chính sách… mà những vấn đề xã hội liên quan đến các chính sách cụ thể đã được các chủ thể có liên quan phân tích, đánh giá gắn liền với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách sau khi được ban hành. Cụ thể như: đánh giá tác động của giải pháp được đưa ra theo Phương án 1 để thực hiện Chính sách 1 nêu trên, cơ quan đề xuất chính sách đã đánh giá tác động xã hội đối với người lao động là: sẽ tác động nhiều về tình trạng bất bình đẳng về thu nhập, phân biệt đối xử về thu nhập và khả năng gia tăng các tệ nạn xã hội, tăng tỷ lệ tội phạm khi thu nhập không bảo đảm nhu cầu sống; đối với người sử dụng lao động là: không gây xáo trộn trong hoạt động của doanh nghiệp, tổ chức; đối với cơ quan bảo hiểm xã hội là: không gây tác động về xã hội. Bên cạnh đánh giá của cơ quan đề xuất chính sách, các vấn đề xã hội cũng đã được các bộ, ngành, tổ chức, cá nhân xem xét, cho ý kiến trong quá trình bộ, cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gửi lấy ý kiến, qua đó bảo đảm các vấn đề xã hội được xem xét, đánh giá toàn diện, góp phần bảo đảm lợi ích chung của xã hội.

Việc xem xét, đánh giá kỹ lưỡng mặt xã hội trong lập Chương trình góp phần nhìn nhận một cách tổng quát nhất sự tác động của các chính sách sau khi được ban hành đối với các vấn đề xã hội gắn với các đối tượng chịu sự tác động của chính sách, qua đó để đưa ra chính sách phù hợp với lợi ích của các đối tượng, tránh sự tác động bất bình đẳng lên các đối tượng.

Về tiêu chí pháp lý, việc lập Chương trình đã cơ bản tuân thủ đúng trình tự, thủ tục; các chính sách đã được xem xét đánh giá khá đầy đủ dưới các góc độ bảo đảm quyền cơ bản của công dân, sự phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành cũng như sự tương thích với điều ước quốc tế:

Thực tiễn việc bảo đảm tiêu chí pháp lý cho thấy các chủ thể có liên quan đã bám sát các trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trong triển khai quy trình lập Chương trình. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã cơ bản chỉ rõ sự tác động của chính sách theo các chiều hướng: bảo đảm hơn hoặc hạn chế quyền cơ bản của công dân; những quy định bị hủy bỏ; những quy định chỉ sửa đổi, điều chỉnh mà không tạo ra những quy phạm pháp luật mới; số lượng văn bản và các quy định cụ thể cần phải sửa đổi kéo theo do việc ban hành luật, pháp lệnh; sự phù hợp của các chính sách, quy định mới so với hệ thống pháp luật hiện tại; sự tương thích của chính sách với các điều ước quốc tế có liên quan trực tiếp. Tuy nhiên thực tiễn cũng cho thấy Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong một số trường hợp mới dừng lại ở việc chỉ ra sự tác động của chính sách đối với các văn bản, quy định cụ thể mà chưa phân tích làm rõ sự tác động cụ thể là gì, tác động đó theo chiều hướng nào; một số Báo cáo mới chỉ dừng lại ở việc liệt kê các điều ước quốc tế có liên quan mà chưa khẳng định được sự tương thích giữa chính sách đề xuất quy định cụ thể của điều ước để đề xuất giải pháp phù hợp… Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Việc đáp ứng tiêu chí pháp lý là tiền để bảo đảm việc lập Chương trình đạt chất lượng, hiệu quả; đồng thời góp phần hạn chế những lãng phí, chi phí xã hội (như: ngân sách của nhà nước, thời gian mà các cá nhân, tổ chức phải bỏ ra để nghiên cứu, tham gia góp ý đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh…) phát sinh do việc lập Chương trình nhưng không bảo đảm chất lượng, không đáp ứng yêu cầu quản lý của nhà nước, quyền và lợi ích chung của xã hội. Mặt khác, thông qua việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh mới mà các quy định của luật, pháp lệnh cũ có liên quan sẽ được rà soát để bãi bỏ, thay thế hoặc sửa đổi, qua đó sẽ loại bỏ các quy định không phù hợp, kìm hãm sự phát triển kinh tế, xã hội hay hạn chế quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức…; đồng thời bảo đảm các quy định của pháp luật trong nước phù hợp hơn với các cam kết quốc tế mà quốc gia là thành viên.

Về tiêu chí chính trị, việc lập Chương trình đã bám sát chủ trương, đường lối của Đảng trong quá trình xây dựng chính sách có liên quan, tuy nhiên chưa có sự đánh giá về sự phù hợp giữa chính sách sau khi được ban hành với chủ trương, đường lối của Đảng:

Quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể có thẩm quyền đã thực hiện rà soát, tổng hợp các nội dung chỉ đạo của Đảng liên quan đến lĩnh vực đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để xác định mục tiêu xây dựng chính sách. Qua đó đã bảo đảm các chính sách được đề xuất gắn liền với chủ trương, đường lối của Đảng và được ban hành nhằm thực hiện chủ trương, đường lối đó. Thực tiễn cho thấy, Báo cáo đánh giá tác động của chính sách đã nêu rõ nghị quyết, kết luận, chỉ thỉ của Đảng và chủ trương của Đảng, trên cơ sở đó đã đưa ra mục tiêu chung của việc sửa đổi, bổ sung hay ban hành mới luật, pháp lệnh và các mục tiêu cụ thể cần đạt được thông qua việc sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định cụ thể.

Tuy nhiên, nghiên cứu các Báo cáo đánh giá tác động của chính sách của một số dự án luật, pháp lệnh cũng cho thấy chưa có sự đánh giá về sự phù hợp giữa chính sách được đề xuất với chủ trương của Đảng về vấn đề có liên quan. Điều đó dẫn đến hệ quả: phạm vi của chính sách có thể không bao trùm hết hoặc vượt quá vấn đề theo chủ trương của Đảng, tác động trực tiếp đến việc bảo đảm quyền, lợi ích của đối tượng chịu sự tác động của chính sách khi chính sách được ban hành nhưng không được kiểm soát. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Về tiêu chí hợp lý, khả thi, việc lập Chương trình đã cơ bản đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong thực tiễn cũng như phù hợp với khả năng làm việc của các chủ thể có thẩm quyền:

Quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể đã chỉ rõ những kết quả đạt được trong quá trình thi hành luật, những quy định không còn phù hợp với thực tiễn để từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế với nội dung là hoàn thiện các chích sách, pháp luật về lĩnh vực có liên quan; qua đó bảo đảm các quy định của pháp luật không còn phù hợp phải được sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ và các quan hệ xã hội mới phát sinh được điều chỉnh bằng pháp luật. Bên cạnh đó, các chủ thể đã cân nhắc để đề xuất, đưa vào Chương trình số lượng các dự án phù hợp với khả năng làm việc, qua đó bảo đảm chất lượng của các đề nghị cũng như chất lượng của các dự án chuẩn bị. Việc bảo đảm tiêu chí hợp lý, khả thi là cơ sở để quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân được được bảo vệ và bảo đảm thực thi trên thực tế.

Tuy nhiên, trên thực tế, việc chưa đánh giá đúng thực trạng quy định của pháp luật cũng như quan hệ xã hội đã dẫn đến việc một số quy định của pháp luật chưa được kịp thời sửa đổi bổ sung thay thế, một số quan hệ xã hội phát sinh nhưng chậm được điều chỉnh bởi pháp luật. Chính điều này đã ảnh hưởng bất lợi đến việc thực hiện quyền và bảo đảm lợi ích của các chủ thể có liên quan do pháp luật không còn phù hợp hoặc không được pháp luật điều chỉnh.

Về tiêu chí kết quả lập và thực hiện Chương trình, kết quả lập và thực hiện Chương trình góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể:

Thực tiễn cho thấy, việc lập và thực hiện Chương trình đã cơ bản bảo đảm trình tự, thủ tục và chất lượng; đã kịp thời rà soát, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ các quy định không còn phù hợp, từ đó ban hành các quy định mới để điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội, qua đó bảo đảm tính thống nhất, phù hợp của hệ thống pháp luật cũng như bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể, góp phần tạo dựng lòng tin, sự ủng hộ của nhân dân trong việc thực hiện các chính sách pháp luật của nhà nước.

Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy ở mỗi cấp thẩm quyền khác nhau, một số khâu của quy trình lập Chương trình đã không được thông qua, điều đó dẫn đến việc các quy định không còn phù hợp chậm được sửa đổi, ban hành; các quan hệ xã hội mới phát sinh chậm được điều chỉnh đã ảnh hưởng trực tiếp đến việc tổ chức thực hiện pháp luật, việc quản lý xã hội của nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực tế.

Cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về ban hành Văn bản quy phạm pháp luật, những quy định về lập Chương trình đã ngày càng hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý để nâng cao chất lượng, hiệu quả lập Chương trình. Lập Chương trình đã tạo tiền đề để đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được bảo đảm thi hành trong thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ; đồng thời, chính sự hoàn thiện về mặt thể chế, tạo môi trường pháp lý minh bạch là cơ sở để thúc đẩy phát triển các lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã hội, hội nhập quốc tế.

2.5. Đánh giá và nguyên nhân Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

2.5.1. Về kết quả đạt được:

Những kết quả đạt được trong việc lập Chương trình được thể hiện cụ thể như sau:

Thứ nhất, lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã cơ bản theo đúng trình tự, thủ tục, chất lượng ngày càng được nâng cao:

Quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các bộ, cơ quan chuẩn bị kỹ cả về nội dung và hình thức. Các bộ, cơ quan đã cơ bản tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Báo cáo tổng kết thi hành luật đã khá toàn diện; Báo cáo đánh giá tác động đã cơ bản đầy đủ nội dung, rõ về chính sách của dự án luật, pháp lệnh; các số liệu đưa ra đã chính xác, nhất quán hơn; mọi khía cạnh của chính sách đã cơ bản được làm rõ…

Hồ sơ các đề nghị được chuẩn bị đầy đủ theo đúng quy định; nhiều hồ sơ bảo đảm chất lượng, được các cơ quan của Quốc hội đánh giá cao, chẳng hạn, tại Báo cáo số 240/BC-UBTVQH14 ngày 22/12/2017 về đánh giá kết quả Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIV có nêu: “Hồ sơ các dự án luật trình Quốc hội cho ý kiến được chuẩn bị tương đối đầy đủ, đúng trình tự, thủ tục theo quy định; nội dung được chuẩn bị công phu, kỹ lưỡng”. Các văn bản trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được chuẩn bị ngày càng chất lượng, đã có sự thống nhất giữa các báo cáo với tờ trình; tình trạng báo cáo đánh giá tác động chọn một phương án, trong khi tờ trình và dự thảo lựa chọn một phương án khác (như dự án Luật Phòng, chống tham nhũng trước đây) đã từng bước được loại bỏ. Việc gửi lấy ý kiến đã được các cơ quan lập đề nghị thực hiện nghiêm túc, nhất là việc lấy ý kiến của 04 bộ (Tài chính, Tư pháp, Ngoại giao, Nội vụ). Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Việc thẩm định các đề nghị đã được thực hiện bảo đảm tiến độ, chất lượng. Thực hiện quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, tất cả các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đều được Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định. Quá trình tiếp nhận hồ sơ để thực hiện việc thẩm định Bộ Tư pháp đã phối hợp chặt chẽ với các bộ, cơ quan, bảo đảm các hồ sơ gửi thẩm định bảo đảm yêu cầu theo quy định. Ngoài thành phần bắt buộc theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, tuỳ theo tính chất của các đề nghị, Bộ Tư pháp còn mời đại diện các bộ, ngành liên quan, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các nhà khoa học, chuyên gia thuộc các lĩnh vực khác nhau, đại diện đối tượng chịu sự tác động của văn bản… tham gia Hội đồng để bảo đảm ý kiến thẩm định chính xác, khách quan.

Từ năm 2017 đến hết tháng 6/2019, Bộ Tư pháp đã thẩm định tổng số 111 đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó: Năm 2017 thẩm định 55 đề nghị; năm 2018 thẩm định 45 đề nghị; 6 tháng đầu năm 2019 thẩm định 11 đề nghị. Việc thực hiện thẩm định được tiến hành đảm bảo đúng thời hạn theo quy định (trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ); nhiều trường hợp để bảo đảm kịp tiến độ theo chương trình công tác của UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, việc thẩm định được Bộ Tư pháp triển khai thực hiện một cách khẩn trương, trong thời gian ngắn, nhưng vẫn bảo đảm chất lượng.

Trên cơ sở ý kiến thẩm định của thành viên Hội đồng, các Báo cáo thẩm định đã thể hiện đầy đủ các nội dung thẩm định theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và thể hiện rõ quan điểm về việc đề nghị có đủ hay không đủ điều kiện trình Chính phủ, như: đối với đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục, Báo cáo thẩm định số 29/BC-BTP ngày 25/01/2017 nêu rõ “… Bộ Tư pháp cho rằng việc trình Chính phủ tại thời điểm hiện nay là chưa bảo đảm yêu cầu theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, đề nghị Bộ Giáo dục và Đào tạo cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật để trình Chính phủ xem xét, thông qua vào thời điểm phù hợp, hoặc có thể đề nghị bổ sung vào Chương trình 2018”… Ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp đã góp phần quan trọng trong việc kiểm soát, nâng cao chất lượng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, có giá trị làm căn cứ để Chính phủ thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; là căn cứ để các Ủy ban của Quốc hội thực hiện thẩm tra; căn cứ để các đại biểu Quốc hội tham khảo trong quá trình UBTVQH lập dự kiến Chương trình để trình Quốc hội, cũng như trong quá trình Quốc hội xem xét thông qua Chương trình.

Việc xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được thực hiện kỹ lưỡng, đúng trình tự; việc lập đề nghị được thực hiện kịp thời, hiệu quả. Trong thời gian qua, Chính phủ đã dành nhiều thời gian hơn cho việc thảo luận về công tác xây dựng pháp luật nói chung và công tác đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng. Ngoài các phiên họp Chính phủ thường kỳ, hằng năm, Chính phủ đã tổ chức các Phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật để bàn về công tác xây dựng pháp luật (năm 2018 tổ chức 01 Phiên; 8 tháng đầu năm 2019 đã tổ chức 02 Phiên). Nghị quyết của Chính phủ cũng đã kết luận đối với các đề nghị xây dựng luật cụ thể được Chính phủ thảo luận cho ý kiến tại Phiên họp; một số nghị quyết phiên họp Chính phủ cho ý kiến thông qua chính sách đối với dự án luật… hoặc chỉ rõ các tồn tại, hạn chế trong các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Bộ Tư pháp đã thực hiện tốt vai trò của mình trong việc giúp Chính phủ lập đề nghị về Chương trình để trình Chính phủ xem xét biểu quyết thông qua, bảo đảm đề nghị về Chương trình của Chính phủ được gửi đến UBTVQH chậm nhất vào ngày 01/3 của năm trước, như: đối với đề nghị về Chương trình năm 2019 và năm 2020 của Chính phủ đã được gửi đến UBTVQH trước thời hạn theo quy định của Luật (Tờ trình số 43/TTr-CP ngày 28/02/2018 và Tờ trình số 48/TTr-CP ngày 25/02/2019 của Chính phủ).

Qua hơn ba năm triển khai thực hiện Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (từ 01/7/2016 đến hết tháng 6/2019), đề nghị của Chính phủ đã bám sát và thể hiện rõ thứ tự ưu tiên cho các dự án luật, pháp lệnh nhằm thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội. Cụ thể, đã ưu tiên, bổ sung nhiều dự án luật, như: dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các tổ chức tín dụng, Luật Tố cáo, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của 04 pháp lệnh có liên quan đến quy hoạch… vào Chương trình. Chính sự chuẩn bị, chỉ đạo nêu trên đã bảo đảm phần lớn các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ đề xuất được Quốc hội chấp thuận và đưa vào Chương trình. Cụ thể như, năm 2018, có 20/21 dự án do Chính phủ đề xuất được chấp thuận, đạt 95,23%; năm 2019, có 14/15 dự án do Chính phủ đề nghị được chấp thuận, đạt 93,3%.

Thứ hai, việc thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh đã kịp thời chỉ ra những hạn chế để bổ sung, khắc phục:

Hoạt động thẩm tra được thực hiện kịp thời, theo đúng quy định, nội dung thẩm tra đã chỉ rõ những mặt được, chưa được của từng đề nghị xây dựng luật, pháp. Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đã chỉ rõ các tồn tại, hạn chế liên quan đến chất lượng chung của các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, như Báo cáo số 1312/BC-UBPL14 ngày 14/4/2018 thẩm tra đề nghị về Chương trình năm 2019, điều chỉnh Chương trình năm 2018, Ủy ban Pháp luật đã nêu “một số đề nghị xây dựng luật chưa có đầy đủ căn cứ khoa học và thực tiễn; báo cáo đánh giá tác động, báo cáo tổng kết còn sơ sài; đánh giá về nguồn lực và dự kiến nguồn lực còn định tính, thiếu định lượng, ảnh hưởng đến tính khả thi của dự án; có dự án không có ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao theo yêu cầu của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Tờ trình của Chính phủ chưa thể hiện rõ quan điểm của cơ quan trình về chính sách trong các đề nghị xây dựng luật”; đồng thời cũng đã chỉ rõ các nội dung liên quan đến sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản, như: Về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế bảo vệ môi trường, Báo cáo số 508/BC-UBPL14 ngày 19/4/2017 của Ủy ban Pháp luật đã chỉ rõ: “mặc dù Ủy ban Tài chính, Ngân sách nhất trí với đề nghị của Chính phủ về việc trình Quốc hội cho ý kiến và thông qua ngay trong 01 kỳ họp, nhưng Ủy ban Pháp luật nhận thấy, đây là dự án Luật có nội dung quan trọng liên quan trực tiếp đến quyền lợi của người dân nên cần phải được xem xét một cách thận trọng. Do đó, tán thành trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 4 nhưng căn cứ vào chất lượng dự án, Quốc hội sẽ quyết định cụ thể việc thông qua dự án ngay tại kỳ họp này hay tại kỳ họp tiếp theo”…

Thứ ba, lập dự kiến Chương trình được thực hiện tương đối khoa học, đã xác định thứ tự ưu tiên các dự án luật, pháp lệnh đưa vào Chương trình: Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Thông thường trước khi Quốc hội họp khoảng 1 tháng, UBTVQH sẽ họp để cho ý kiến đối với dự kiến Chương trình, như: Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh năm 2020 được UBTVQH họp cho ý kiến vào ngày 20/4/2019 (tại phiên họp thứ 33); tại phiên họp, UBTVQH kết luận về các nội dung: nguyên tắc lập Chương trình; số lượng các dự án của Chương trình; việc điều chỉnh Chương trình của năm đang thực hiện (về các nội dung: đưa ra khỏi Chương trình, lùi thời hạn trình, bổ sung vào Chương trình) và dự kiến Chương trình của năm tiếp theo… Kết luận của UBTVQH là cơ sở để Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và Ủy ban Pháp luật chỉnh lý, hoàn thiện dự kiến Chương trình để UBTVQH trình Quốc hội xem xét thông qua.

Thứ tư, việc xem xét, thông qua dự kiến Chương trình được thực hiện công khai, theo đúng nguyên tắc, trình tự pháp luật quy định:

Mặc dù Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định dự kiến Chương trình có thể được thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội, song qua nghiên cứu các Chương trình kỳ họp Quốc hội cho thấy, trên thực tế, Quốc hội chưa thực hiện thảo luận ở Tổ về dự kiến Chương trình. Việc xem xét, thông qua dự kiến Chương trình đã tuân thủ theo đúng quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (tại kỳ họp đầu tiên của năm trước đó); thời gian giữa phiên thảo luận toàn thể với thời điểm Quốc hội biểu quyết thông qua đã được bố trí hợp lý, đủ để các cơ quan thực hiện việc tiếp thu, giải trình ý kiến (như tại Chương trình kỳ họp thứ 7 cách nhau 08 ngày). Tại phiên thảo luận các đại biểu Quốc hội cũng đã phát biểu về các nội dung liên quan đến các dự án luật, pháp lệnh được đề nghị: sự cần thiết đưa vào Chương trình, thứ tự ưu tiên của các dự án, số lượng các dự án trình Quốc hội xem xét cho ý kiến, thông qua tại mỗi kỳ họp…; các báo cáo giải trình của Ủy ban Pháp luật đã cơ bản giải đáp được các vấn đề mà đại biểu Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội nêu ra tại phiên thảo luận. Qua theo dõi hoạt động của Quốc hội cho thấy, thời lượng để Quốc hội thảo luận cho ý kiến đối với dự kiến Chương trình chiếm thời lượng không nhiều (cụ thể như, việc thảo luận ở hội trường về dự kiến Chương trình năm 2020, điều chỉnh Chương trình năm 2019 được Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 7 thực hiện trong nửa buổi (buổi sáng ngày 03/6/2019)).

Thứ năm, việc kiểm soát lập Chương trình đã góp phần bảo đảm chất lượng, hiệu quả của Chương trình, đồng thời tạo sự minh bạch, công khai trong các khâu có liên quan. Thông qua việc thực hiện các hoạt động cụ thể, việc lập Chương trình đã được kiểm soát cả về số lượng và chất lượng. Cụ thể: Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Trong hoạt động thẩm định, Bộ Tư pháp đã cương quyết loại bỏ khỏi đề nghị của Chính phủ các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không bảo đảm chất lượng. Trong hoạt động thẩm tra, Ủy ban Pháp luật đã có những đánh giá, yêu cầu cụ thể đối với từng đề nghị; đồng thời xem xét, đánh giá sự phù hợp về số lượng các đề nghị đưa vào Chương trình cũng như mức độ ưu tiên của các đề nghị. Trong hoạt động lập dự kiến Chương trình, UBTVQH đã xem xét, đánh giá, đưa ra khỏi Chương trình các dự án luật, pháp lệnh không bảo đảm chất lượng, yêu cầu hoặc chưa phù hợp với các nguyên tắc lập Chương trình trước khi trình ra Quốc hội để xem xét thông qua. Cụ thể như, đối với Chương trình 2018, số dự án luật do Chính phủ đề nghị không được UBTVQH đưa vào Chương trình để trình Quốc hội thông qua là 02 dự án (Chính phủ đề nghị 18 dự án, UBTVQH đưa vào 16 dự án); năm 2019 có 01 dự án (Chính phủ đề nghị 15 dự án, UBTVQH đưa vào 14 dự án)…; đồng thời, để bảo đảm tính khả thi của Chương trình sau khi được thông qua, UBTVQH cũng đã xem xét về số lượng các dự án luật sẽ trình Quốc hội tại mỗi kỳ họp để bảo đảm phù hợp với chương trình làm việc của Quốc hội.

Thứ sáu, việc xử lý vi phạm trong quá trình lập Chương trình đã được quan tâm và bước đầu thực hiện trên thực tế, góp phần bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong việc lập Chương trình:

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, một số đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không bảo đảm thời gian trình Quốc hội theo đúng quy định hoặc hồ sơ trình chưa theo đúng quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; chất lượng hồ sơ còn thấp… nhưng chưa có trường hợp cá nhân, tổ chức nào bị xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật; đối với một số vi phạm trong nội bộ của Chính phủ, việc xử lý dừng ở chỗ: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ khiển trách đối với bộ, cơ quan chưa thực hiện nghiêm chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng như quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về lập Chương trình.

Về mặt chính trị, từ năm 2016 đến nay, việc trình dự án luật không đúng thời hạn, không bảo đảm chất lượng được xem là một trong những tiêu chuẩn đánh giá thực hiện nhiệm vụ chính trị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và cũng là một trong những tiêu chí để lấy phiếu tín nhiệm. Khi phân công cơ quan chủ trì lập đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh, Thủ tướng đều yêu cầu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ trì phải tập trung thời gian, nguồn lực để bảo đảm chất lượng, tiến độ lập đề nghị, khắc phục tình trạng gửi hồ sơ đề nghị không đúng thời hạn, trường hợp không bảo đảm tiến độ, chất lượng phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và coi đó là một trong những căn cứ để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của chủ thể có liên quan. Tại các Phiên họp thường kỳ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng đã nhắc nhở và kiểm điểm từng đồng chí Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn để xảy ra tình trạng xin lùi, xin rút các dự án luật. Nhiều bộ, cơ quan ngang bộ đã tổ chức kiểm điểm trách nhiệm tại các cuộc họp giao ban, đề ra một số hình thức kiểm điểm trách nhiệm như không xem xét khen, tặng danh hiệu thi đua cho các cơ quan, đơn vị, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị đề nghị lùi, rút các dự án khỏi Chương trình. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Về mặt pháp lý, mặc dù đã có một số quy định gián tiếp, song qua nghiên cứu, chưa có trường hợp cán bộ, công chức bị xử lý về mặt pháp lý do vi phạm trong quá trình lập Chương trình.

Thứ bảy, hiệu quả của việc lập Chương trình tiếp tục được chú trọng, vừa bảo đảm yêu cầu quản lý của nhà nước, vừa đáp ứng tốt hơn yêu cầu của xã hội, cụ thể:

Quá trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể có thẩm quyền đã quan tâm đánh giá, làm rõ các nội dung liên quan đến chi phí cũng như các vấn đề xã hội có liên quan đến đề nghị. Các báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã dự kiến chi phí cần thiết để thực hiện các giải pháp; đưa ra các giải pháp khác nhau để giải quyết vấn đề cũng như việc ước lượng hóa chi phí để cấp có thẩm quyền quyết định phương án tối ưu nhất. Bên cạnh đó, để bảo đảm yếu tố xã hội trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các bộ, cơ quan, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội cũng đã quan tâm, tham gia ý kiến, phản biện đối với các chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, qua đó bảo đảm sự hài hòa giữa yêu cầu công tác quản lý của nhà nước với yêu cầu chung của xã hội.

Việc lập Chương trình về cơ bản bảo đảm được tính hợp pháp, đúng quy trình pháp luật quy định; kịp thời thể chế hóa các quy định của Hiến pháp thành các quy định của pháp luật. Nghiên cứu các Chương trình những năm qua cho thấy, một lượng lớn các dự án luật, pháp lệnh được đề nghị đưa vào Chương trình hằng năm dựa trên Kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cụ thể như, sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, Kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp đã xác định việc xây dựng 90 luật, pháp lệnh, trong đó có luật được xem xét xây dựng lần đầu, như: Luật tiếp cận thông tin, Luật căn cước công dân, Luật về hội, Luật trưng cầu ý dân, Luật biểu tình…; và nhiều luật được sửa đổi, bổ sung. Từ các giá trị của Hiến pháp và các tư duy mới đã dẫn đến sự thay đổi sâu sắc của nhà làm luật và những người tham gia vào quá trình hoạch định chính sách. Quy định mới và tinh thần của Hiến pháp cũng đặt ra yêu cầu, nhiệm vụ cho các cơ quan nhà nước phải rà soát toàn bộ hệ thống pháp luật để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở một cấp độ cao hơn về chất, nhằm cụ thể hóa đầy đủ nội dung và tinh thần của Hiến pháp. Điều đó được minh chứng ở chỗ, bên cạnh các dự án luật được xác định trong Kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, Quốc hội, UBTVQH cũng đã ban hành một lượng lớn các luật, pháp lệnh (34 văn bản) không nằm trong Danh mục của Kế hoạch. Mặc dù không có trong Danh mục, song đây là những luật quan trọng, liên quan trực tiếp đến quyền dân sự – chính trị, an ninh – quốc phòng của đất nước đã được Hiến pháp ghi nhận, như: Luật An ninh mạng, Luật Cảnh sát biển Việt Nam…

Đa số Chương trình đảm bảo được sự hợp lý, khả thi, thể hiện ở tỷ lệ các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh dưới hình thức sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế chiếm tỷ trọng lớn trong các Chương trình (thay vì luật, pháp lệnh được đề nghị xây dựng lần đầu). Để bảo đảm tính hợp lý của hệ thống pháp luật, việc rà soát để sửa đổi, bổ sung các quy định không còn phù hợp đã được thực hiện thường xuyên. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, tỷ lệ các đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh dưới hình thức: sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế chiếm tỷ trọng lớn trong các Chương trình được ban hành (như: Chương trình năm 2020, Quốc hội dự kiến xem xét thông qua 15 luật, trong đó có 11 luật sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế (chiếm 73,3%) và 04 luật được ban hành mới hoặc nâng lên từ pháp lệnh)… Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Chương trình đã cơ bản phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng; thông qua hoạt động lập đề nghị, đã kịp thời thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng về các lĩnh vực của đời sống xã hội. Xét về bản chất, sự phù hợp về chính trị là sự phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, hay chính là phù hợp với ý chí, nguyện vọng của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc. Tính phù hợp về chính trị đặt ra yêu cầu, các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng; không thể có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đi ngược với chủ trương, đường lối của Đảng.

Các Chương trình đã cụ thể hóa điều ước quốc tế, thể hiện ở việc các điều ước quốc tế đã kịp thời được nội luật hóa, qua đó làm cho pháp luật của quốc gia tiệm cận hơn với các giá trị, chuẩn mực quốc tế. Thực tế cho thấy, sau khi chính thức gia nhập điều ước quốc tế, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quyết định phê duyệt kế hoạch thực hiện điều ước quốc tế (như: Quyết định số 507/QĐ-TTg ngày 29/3/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch tổ chức thực hiện Công ước quốc tế về chống bắt con tin năm 1979 và Công ước quốc tế về trừng trị việc khủng bố bằng bom năm 1997…), một trong những nội dung quan trọng của Kế hoạch là nhiệm vụ nội luật hóa các quy định để đáp ứng yêu cầu của Công ước (với các nội dung về: rà soát, nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện quy định của pháp luật Việt Nam; soạn thảo mới hoặc sửa đổi, bổ sung các Văn bản quy phạm pháp luật có liên quan…), qua đó, bảo đảm yêu cầu nội luật hóa các điều ước quốc tế được xác định ngay từ khâu triển khai thực hiện. Trên cơ sở Kế hoạch, các chủ thể có thẩm quyền sẽ triển khai các hoạt động lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để đưa vào Chương trình với các lộ trình, chính sách cụ thể.

Tỷ lệ các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được đưa vào Chương trình đạt cao; số lượng các dự án phải điều chỉnh sau khi Chương trình được thông qua chiếm tỷ lệ thấp; cùng với đó, sự ủng hộ của nhân dân, sự tán thành đại biểu Quốc hội đối với dự án luật, pháp lệnh đạt tỷ lệ cao. Thực tiễn cho thấy, số lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ đề nghị những năm qua không được chấp thuận khá thấp, cụ thể như: năm 2018, có 01/21 dự án do Chính phủ đề xuất không được chấp thuận (chiếm 4,77%); năm 2019, có 01/15 dự án do Chính phủ đề nghị không được chấp thuận (chiếm 6,7%).

Sự quan tâm của người dân đối với việc lập Chương trình ngày càng nhiều, được thể hiện không chỉ khi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được đưa vào Chương trình mà còn được phản ánh trong suất quá trình xây dựng và thông qua dự án luật, pháp lệnh đó. Thực tiễn cho thấy, dư luận xã hội, người dân thường quan tâm đến giai đoạn soạn thảo dự thảo luật, pháp lệnh, bởi: các quy định của pháp luật lúc này đã được hình thành, các chủ thể sẽ thấy được sự tác động trực tiếp của các quy phạm pháp luật đối với mình; thấy được sự cụ thể hóa các chính sách thành các quy định của pháp luật trong thực tiễn. Chính ở giai đoạn này, sự kiểm nghiệm ngược lại của quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh đối với quá trình lập Chương trình được thể hiện rõ hơn hết. Ví dụ điển hình cho sự kiểm nghiệm này chính là dự án Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đây là dự án Luật được đưa vào Chương trình để Quốc hội khóa XIV cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2017) và thông qua tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2018). Có thể thấy, quá trình lập đề nghị xây dựng dự án Luật cũng như quá trình thảo luận cho ý kiến (tại kỳ họp thứ 4), sự quan tâm của các tầng lớp nhân dân đối với dự án Luật này chưa nhiều, cho đến quá trình thảo luận để xem xét thông qua (tại kỳ họp thứ 5) thì dự án Luật này nhận được sự quan tâm đặc biệt của các tầng lớp nhân dân. Mặc dù, đa số ý kiến đại biểu tán thành sự cần thiết ban hành Luật, song nhận thấy, đây là dự án luật mới, phức tạp, chưa có tiền lệ; nhiều quy định về cơ chế, chính sách trong dự thảo luật mang tính đột phá cả về tổ chức bộ máy và quan điểm, định hướng phát triển trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng và bối cảnh tình hình quốc tế, khu vực có nhiều diễn biến phức tạp; ý kiến của đại biểu Quốc hội, các cán bộ lão thành, chuyên gia, nhà khoa học và cử tri về một số nội dung của dự án luật còn khác nhau, Quốc hội đã quyết định lùi thời hạn xem xét thông qua dự án Luật này. Điều đó cho thấy hiệu quả của lập Chương trình trong một số trường hợp chỉ được nhìn nhận ở giai đoạn xây dựng các dự án luật cụ thể và ý kiến của các tầng lớp nhân dân cũng chính là thước đo hiệu quả của lập Chương trình.

2.5.2. Về hạn chế: Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc lập Chương trình cũng còn những tồn tại, hạn chế nhất định, cụ thể là:

Một là, trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, việc thực hiện một số bước trong hoạt động trước khi lập đề nghị vẫn còn hạn chế, mang tính hình thức; thành phần tài liệu trong hồ sơ chưa đầy đủ, chất lượng một số tài liệu trong hồ sơ còn hạn chế, sơ sài, cụ thể:

Tiến độ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vẫn còn chậm, chưa đáp ứng thời hạn theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Theo quy định, chậm nhất ngày 31/12 hằng năm, bộ, cơ quan phải gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được chỉnh lý theo nghị quyết của Chính phủ đến Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nhiều bộ, cơ quan đã không bảo đảm quy định về thời hạn nêu trên, cụ thể: Quá trình lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình năm 2018, điều chỉnh Chương trình năm 2017 và đề nghị của Chính phủ về Chương trình năm 2019, điều chỉnh Chương trình năm 2018 cho thấy, nhiều bộ, cơ quan gửi hồ sơ đề nghị còn rất chậm, chủ yếu là dồn vào cuối năm (tháng 12) và đầu năm sau (tháng 01), thậm chí có đề nghị xây dựng luật được thực hiện rất chậm, mặc dù Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo quyết liệt, Bộ Tư pháp đã thường xuyên đôn đốc, như: Đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung, bổ sung Luật Đầu tư công, Luật sửa các Luật liên quan đến quy hoạch do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì… Điều đó dẫn đến việc, Bộ Tư pháp phải tham mưu để Chính phủ xem xét thông qua chính sách trong từng đề nghị đồng thời với việc xem xét thông qua Đề nghị của Chính phủ về Chương trình.

Các bộ, cơ quan vẫn còn lúng túng về trình tự, thủ tục trong quá trình lập đề nghị xây dựng các luật, pháp lệnh có tính cấp thiết, cần phải sớm ban hành để đảm bảo triển khai kịp thời đường lối, chủ trương của Đảng hay đáp ứng yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội, như trong thời gian qua, quá trình lập đề nghị xây dựng các luật cần sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm đồng bộ với Luật Quy hoạch, các cơ quan vẫn còn lúng túng khi xác định trình tự, thủ tục lập đề nghị đối với các luật sửa đổi đơn giản về mặt kỹ thuật, không phát sinh chính sách mới… Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Việc lấy ý kiến góp ý đối với các đề nghị còn hạn chế, nhất là đối với dự thảo báo cáo đánh giá tác động của chính sách: (i) Cơ quan lập đề nghị mới chỉ chú trọng đến việc lấy ý kiến 04 bộ được chỉ đích danh trong Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Tài chính, Ngoại giao, Tư pháp, Nội vụ) mà chưa chú trọng đến việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách; ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác có liên quan. Việc đăng tải đề nghị trên Cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến còn chưa đáp ứng yêu cầu về thời hạn theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Các cơ quan tiến hành đồng thời việc lấy ý kiến và gửi thẩm định đề nghị, dẫn đến một số trường hợp đến thời điểm tổ chức thẩm định vẫn chưa có văn bản tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý; (ii) Các cơ quan, tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến chưa quan tâm đến công tác góp ý; đa số ý kiến góp ý đều gửi chậm so với thời hạn 15 ngày theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; đầu hết các đề nghị đăng tải trên Cổng thông tin điện tử không nhận được ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Chất lượng một số hoạt động chưa cao, việc tổng kết thi hành pháp luật có có trường hợp còn mang tính hình thức: báo cáo tổng kết được xây dựng để đáp ứng yêu cầu về hồ sơ, thủ tục, được xây dựng theo định hướng sửa đổi, bổ sung và ban hành văn bản mà chưa bảo đảm tính khách quan và chưa căn cứ vào kết quả tổng kết; có trường hợp “Hồ sơ đề nghị còn thiếu Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện pháp luật; Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng dự án Luật; Bản tổng hợp giải trình, tiếp thu ý kiến của các Bộ, địa phương…” [54]. Có hồ sơ báo cáo đánh giá tác động, báo cáo tổng kết còn chưa có sự phân tích, đánh giá kỹ lưỡng, toàn diện đối với nhu cầu khách quan của việc ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật cũng như đối với các chính sách cơ bản của dự án; dự kiến nguồn lực còn mang tính định tính, thiếu định lượng; đề cương một số dự án mới chỉ là mục lục các chương, điều dự kiến sẽ được quy định trong dự thảo luật… Chính chất lượng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chưa cao là tồn tại lớn nhất trong hoạt động lập Chương trình, điều đó dẫn đến tình trạng số lượng văn bản phải điều chỉnh sau khi đã đưa vào Chương trình còn lớn; Chương trình hằng năm phải điều chỉnh nhiều lần.

Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình: Từ thực tế quá trình xây dựng, thảo luận, cho ý kiến đối với dự án Luật Hành chính công cho thấy đề nghị xây dựng Luật được chuẩn bị chưa thật kỹ, điều đó dẫn đến việc: Còn khó khăn trong việc xác định rõ đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án Luật; tính thống nhất, tính đồng bộ của dự thảo Luật với hệ thống pháp luật chưa bảo đảm; tính khả thi của các quy định chưa đạt được; nhiều chính sách chưa được đánh giá tác động kỹ; việc tổng kết các quy định pháp luật hiện hành chưa toàn diện… [45].

Chất lượng thẩm định tuy đã từng bước được nâng cao, nhưng chưa đồng đều, đôi khi chưa chú trọng đúng mức đến tính khả thi, tính hợp lý của các chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong một số trường hợp, ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp chưa đánh giá đầy đủ, cụ thể về các nguồn lực, điều kiện bảo đảm thi hành do hồ sơ đề nghị gửi thẩm định nhưng không có đầy đủ thông tin. Việc đánh giá mức độ tương thích giữa nội dung của chính sách trong đề nghị với các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên còn hạn chế. Bên cạnh đó, sự phối hợp của một số cơ quan trong quá trình thẩm định chưa chặt chẽ, như không cử hoặc cử không đúng thành phần tham gia hội đồng thẩm định, gây khó khăn cho việc xây dựng báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Việc xem xét, thông qua các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chưa tuân thủ theo trình tự, thủ tục được quy định do thời lượng các Phiên họp của Chính phủ còn hạn chế, trong khi Chính phủ phải xem xét, thảo luận nhiều nội dung. Nhiều trường hợp, Chính phủ không có thời gian xem xét, thảo luận hoặc do các bộ phận trình chậm, không bảo đảm thời điểm Chính phủ họp nên phải thực hiện thông qua phương thức lấy Phiếu thành viên Chính phủ. Bên cạnh đó, việc thông qua đề nghị của Chính phủ mới thực hiện theo cách thức “thông qua cả đề nghị”, mà chưa thông qua đối với từng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Mặt khác, trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật chưa phản ánh được những chính sách đã được Chính phủ quyết định.

Hai là, trong việc thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh:

Việc xem xét về sự cần thiết ban hành của từng dự án để đưa vào Chương trình có trường hợp chưa được thực hiện kỹ lưỡng, chưa tổ chức được các buổi làm việc để nghe các chủ thể đề nghị xây dựng luật báo cáo giải trình, thuyết minh từng dự án; chưa xem xét kỹ tính khả thi và khả năng dự báo khi đưa các dự án vào Chương trình. Có trường hợp cơ quan thẩm tra chưa được cung cấp đầy đủ thông tin, chưa đủ cơ sở khoa học và căn cứ thực tiễn để đề xuất với UBTVQH về số lượng cần thiết, thứ tự ưu tiên của các dự án. Bên cạnh đó, việc tham gia thẩm tra Chương trình có lúc chưa đáp ứng yêu cầu do vấn đề đề nghị mới, phức tạp.

Việc tham gia thẩm tra của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đối với tất cả các dự án để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật vì nhiều lý do khác nhau cả khách quan và chủ quan nên chưa thực sự hiệu quả và chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đặt ra. Trong một số trường hợp, ý kiến các cơ quan tham gia thẩm tra còn mang tính góp ý hơn là phát hiện vấn đề và nhiều báo cáo thẩm tra chưa phát huy hết trí tuệ của tập thể của Thường trực Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Công tác thẩm tra chưa huy động được trí tuệ của đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học. Đồng thời, cũng chưa có cơ chế để những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản được trình bày ý kiến, nguyện vọng của mình trước cơ quan thẩm tra. Công tác phối hợp giữa cơ quan đề nghị với cơ quan thẩm tra cũng như với các cơ quan, tổ chức hữu quan khác chưa được thường xuyên, chặt chẽ; việc gửi hồ sơ không bảo đảm đúng quy định của pháp luật đã gây không ít khó khăn cho việc thẩm tra.

Ba là, trong hoạt động lập dự kiến Chương trình:

Trên thực tế, việc gửi hồ sơ dự kiến Chương trình đến UBTVQH thường chậm và như vậy cũng kéo theo việc chậm gửi báo cáo thẩm tra, cũng như việc tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm tra. Đây là hạn chế làm ảnh hưởng tới chất lượng việc cho ý kiến của UBTVQH về dự kiến Chương trình.

Mặt khác, thời gian UBTVQH họp cho ý kiến đối với dự kiến Chương trình ngắn (thường trong 01 buổi làm việc), do đó không có đủ thời gian để xem xét, cho ý kiến sâu đối với từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; chưa có quy định về các nội dung cần thảo luận, cho ý kiến của UBTVQH.

Bốn là, trong hoạt động xem xét, thông qua dự kiến Chương trình:

Thời gian Quốc hội thảo luận, cho ý kiến đối với dự kiến Chương trình còn ngắn. Chưa có quy định về các nội dung cần thảo luận, cho ý kiến. Việc thảo luận đối với dự kiến Chương trình chủ yếu mới dừng lại ở việc cho ý kiến về số lượng các dự án được đề nghị đưa vào Chương trình, dự án đề nghị đưa ra khỏi Chương trình mà chưa tập trung thảo luận về các nội dung liên quan đến các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nhất là thảo luận về các chính sách trong các đề nghị có tính chất mới, phức tạp.

Năm là, trong việc kiểm soát lập Chương trình, pháp luật, chưa có quy định về thẩm quyền, nội dung kiểm soát lập Chương trình. Xét trong từng hoạt động của các chủ thể, các hạn chế được thể hiện cụ thể như sau:

Trong hoạt động của Chính phủ: Chính phủ chỉ thực hiện kiểm soát được về tiến độ và kiểm soát về mặt hình thức hồ sơ do các bộ, cơ quan được Chính phủ giao lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Nếu hồ sơ đầy đủ các nội dung theo đúng các yêu cầu quy định, thì về mặt hình thức, đây là những hồ sơ bảo đảm chất lượng. Tuy nhiên, nếu nội dung hồ sơ được xây dựng dựa trên những căn cứ thiếu chính xác, không được kiểm chứng… thì về bản chất, hồ sơ chuẩn bị không đáp ứng yêu cầu. Thực tế cho thấy, các số liệu, dẫn chứng được đưa ra trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chủ yếu do chính các bộ, cơ quan lập đề nghị thu thập, xác định. Trong nhiều trường hợp số liệu, đánh giá thiếu chính xác do không được kiểm chứng, kiểm soát. Việc số liệu thiếu chính xác sẽ dẫn đến các chính sách được đề xuất sẽ thiếu chính xác, từ đó làm cho việc xác định yêu cầu, sự cần thiết xây dựng dự án luật, pháp lệnh trở nên “méo mó”, không đúng như thực trạng vốn có của nó.

Trong hoạt động của mình, mặc dù pháp luật đã quy định cụ thể về thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh như là một biện pháp để kiểm soát tốt hơn các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Song, các cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì phối hợp thẩm định cũng thiếu những công cụ cần thiết để xem xét, đánh giá các vấn đề mà cơ quan đề nghị đưa ra. Do đó, nếu có “nghi hoặc” về một nội dung cụ thể nào đó thì cơ quan thẩm định cũng thiếu luận cứ để “bác” nội dung, đề xuất của cơ quan đề nghị, trong trường hợp này, hầu hết các ý kiến thẩm định chỉ mang tính chất “góp ý” hơn là thẩm định, xác thực vấn đề.

Vấn đề tiếp theo trong hoạt động của Chính phủ cho thấy, bản thân giữa cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và các cơ quan được Chính phủ giao nhiệm vụ giúp Chính phủ kiểm soát hoạt động này đều là các cơ quan hành chính nhà nước, do vậy, tâm lý về sự dẽ dãi, nể nang… sẽ chi phối nhiều đến các chủ thể thực hiện chức năng, nhiệm vụ có tính chất kiểm soát đối với hoạt động này. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Mặt khác, suy cho cùng, các bộ, cơ quan được giao nhiệm vụ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng là giúp Chính phủ thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ. Để thực hiện chức năng của mình, trong nhiều trường hợp, Chính phủ cần phải đề nghị các chính sách có lợi cho một số chủ thể nhất định nhằm thu hút đầu tư, khuyến khích phát triển đối với ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể. Tuy nhiên, nếu không có những căn cứ, đánh giá chính xác thì việc quyết định các chính sách đôi khi mang lại những lợi ích quá lớn cho một số chủ thể nhất định, trong khi ở chiều ngược lại, những lợi ích mà các chủ thể đó tạo ra cho xã hội không như mong muốn của Chính phủ và không tương xứng với lợi ích được hưởng.

Trong hoạt động của Quốc hội: Hoạt động của UBTVQH và các Ủy ban của Quốc hội trong việc hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao còn chưa hiệu quả. Để thực hiện các hoạt động thẩm tra, cho ý kiến…, UBTVQH, các Ủy ban của Quốc hội về nguyên tắc phải có được cơ sở dữ liệu, nguồn căn cứ riêng để so sánh, đối chiếu, kiểm chứng, đánh giá đối với các vấn đề được các chủ thể đề nghị xây dựng luật pháp lệnh trình lên. Tuy nhiên, không phải vấn đề nào được trình lên, UBTVQH, các Ủy ban của Quốc hội cũng có thể kiểm soát. Trong nhiều trường hợp, trước “sức ép”, yêu cầu về tiến độ để kịp xây dựng, trình dự án ra trước Quốc hội, cơ quan thẩm tra không có đủ thời gian để làm rõ những vấn đề trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Mặt khác, trong một số trường hợp, quá trình thẩm tra, cơ quan thẩm tra cũng đã đưa ra các yêu cầu về việc chỉnh sửa nội dung, làm cho chính sách có liên quan khác hoặc thậm chí đối lập với chính sách ban đầu mà chủ thể có thẩm quyền đề nghị…

Sáu là, trong việc xử lý vi phạm trong quá trình lập Chương trình:

Trên thực tế việc xử lý về mặt chính trị còn rất chung chung, thiếu cụ thể, “mờ nhạt”; còn việc xử lý về mặt pháp lý qua tìm hiểu chung chưa ghi nhận trường hợp nào bị xử lý về mặt pháp lý liên quan đến lập Chương trình.

Theo quy định của pháp luật, Quốc hội có thẩm quyền tối cao trong việc lập Chương trình, song có thể nhận thấy, trong suốt quy trình này, không có một cơ quan, chủ thể nào thực hiện kiểm soát đối với toàn bộ hoạt động này.

Việc kiểm soát ở mỗi hoạt động khác nhau do những chủ thể khác nhau thực hiện, do đó, khó xác định được trách nhiệm của chủ thể có liên quan trong trường hợp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không bảo đảm chất lượng, yêu cầu nhưng vẫn được đưa vào Chương trình để trình Quốc hội xem xét thông qua.

Mặt khác, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chỉ quy định về quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức (Điều 32) mà không quy định về nghĩa vụ. Chính điều này đã “triệt tiêu” trách nhiệm pháp lý của các chủ thể có liên quan mà chỉ có thể xem xét trách nhiệm về mặt chính trị, gắn với yếu tố quyền lực và hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, việc chưa có tiêu chí để xác định, đánh giá chất lượng của một đề nghị xây dựng luật pháp lệnh làm cho việc xử lý vi phạm càng khó khả thi hơn. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Bảy là, về hiệu quả của lập Chương trình:

Nội dung đánh giá về chi phí của các giải pháp trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thực hiện còn mang tính chất đối phó, định tính, chưa sát với các giải pháp đề xuất; vấn đề xã hội có liên quan đến đề nghị chưa được xem xét, đánh giá một các kỹ lưỡng; sự tham gia góp ý của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến các vấn đề xã hội trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chưa thường xuyên, chất lượng tham gia trong một số trường hợp chưa cao.

Chưa có thiết chế để đánh giá về tính phù hợp của Chương trình với kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp; việc xem xét nội dung về sự phù hợp của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với nội dung của Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp và các Văn bản quy phạm pháp luật còn bị xem nhẹ trong quá trình lập Chương trình, điều đó được thể hiện ở nhiều đánh giá của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội về hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được chuẩn bị sơ sài… Quyền và lợi ích của các chủ thể có liên quan chưa được đánh giá khi dự án luật, pháp lệnh xin rút ra khỏi Chương trình.

Mặc dù công tác rà soát Văn bản quy phạm pháp luật đã được thực hiện thường xuyên, song vẫn còn một lượng lớn các quy định của luật, pháp lệnh không còn phù hợp chậm được đưa vào Chương trình để sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ. Việc “kế hoạch hóa” hoạt động lập pháp một mặt tạo sự chủ động nhất định cho các cơ quan, song ở chiều ngược lại cũng “vô tình” đẩy các cơ quan này vào tình trạng “bị động” bởi tình trạng rút dự án khỏi Chương trình là khá phổ biến.

Việc rà soát, tổng kết, đánh giá các chủ trương, đường lối của Đảng trong một số trường hợp chưa được kịp thời, điều đó dẫn đến tình trạng còn có sự chưa phù hợp giữa chủ trương, đường lối của Đảng với các chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; chưa có cơ chế để kiểm soát, bảo đảm việc cụ thể hóa các chủ trương, đường lối của Đảng thành chính sách, pháp luật của nhà nước…

Việc đánh giá mức độ tương thích giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các điều ước quốc tế chưa cụ thể, sâu sắc; một số lĩnh vực liên quan đến pháp luật quốc tế còn đang bị bỏ ngỏ, thiếu đầu tư rà soát kỹ và nghiên cứu so sánh; nội dung nghiên cứu được thể hiện “mờ nhạt” trong các báo cáo có liên quan, như: Đề nghị xây dựng Luật Tần số vô tuyến điện sửa đổi, bổ sung, chỉ thể hiện nội dung “Những quy hoạch này là cần thiết, nhằm sắp xếp trật tự sử dụng tần số ở mỗi quốc gia, tuân thủ điều ước và thông lệ quốc tế…” mà chưa được thể hiện thành các mục riêng trong đề nghị.

2.5.3. Về nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động lập Chương trình nêu trên xuất phát từ cả nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan, cụ thể như sau:

Thứ nhất, nguyên nhân từ thể chế:

Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 yêu cầu chặt chẽ và tương đối phức tạp về trình tự, thủ tục lập Chương trình, nhất là quy trình xây dựng, thông qua chính sách. Quy định mới nêu trên đã làm cho nhiều bộ, cơ quan lúng túng trong việc triển khai thực hiện ngay khi Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực, như: trong việc xác định phương pháp đánh giá tác động chính sách; xác định phương pháp, công cụ thu thập số liệu, thông tin phục vụ đánh giá tác động; phương pháp, công cụ so sánh giữa chi phí, lợi ích, đặc biệt so sánh tác động tích cực, tác động tiêu cực khi không thể định lượng được… Sự lúng túng không chỉ thể hiện ở các cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà còn được thể hiện ở ngay trong bản thân cơ quan được giao nhiệm vụ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật là Bộ Tư pháp, ở chỗ: Khi Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực, một số đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã chậm được thẩm định; có trường hợp thực hiện thẩm định khi hồ sơ chưa đầy đủ theo quy định…

Mặt khác, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với các quy định mới đã làm tăng trình tự, thủ tục lập Chương trình, trong khi đó, các bộ, cơ quan, nhất là cơ quan thẩm định chưa kịp chuẩn bị các điều kiện về nhân lực để tổ chức thực hiện, dẫn đến việc triển khai thực hiện một số quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ở thời gian đầu còn chưa bảo đảm.

Quy trình, thủ tục lập Chương trình hàng năm thực hiện theo Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có thay đổi lớn so với trước kia. Mọi khía cạnh của chính sách phải rõ ràng ngay từ khâu đề xuất xây dựng luật, hay nói cách khác là phải có hồ sơ dự luật đầy đủ ngay từ khâu này. Tuy nhiên, việc xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động còn mang tính hình thức, các cơ quan đề nghị chưa quan tâm đúng mức và chưa chú trọng đến chất lượng nội dung chính sách và đánh giá tác động chính sách. Nhiều trường hợp việc định danh, xác định nội dung chính sách chưa rõ; đánh giá tác động chính sách không đầy đủ các khía cạnh kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới và hệ thống pháp luật đối với từng nhóm đối tượng chịu tác động; nội dung đánh giá tác động còn chung chung, chủ yếu là định tính, thiếu các yếu tố, số liệu định lượng cụ thể.

Còn có sự chưa phù hợp trong một số quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, như: quy định về lập Chương trình cho từng năm, thay cho quy định lập Chương trình cho cả nhiệm kỳ và từng năm như trước đây. Nhiều ý kiến cho rằng, đây là một trong những điểm mới, tiến bộ của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 so với các Luật trước đây. Tuy nhiên, có thể nhận thấy, so với các Chương trình thực hiện theo các Luật trước Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì tỷ lệ dự án phải điều chỉnh của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 so với các Luật trước hầu như không có sự thay đổi; thậm chí, những năm gần đây, xu hướng điều chỉnh còn diễn biến theo hướng tăng nhiều hơn so với trước đây. Điều này được lý giải ở góc độ: Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Nếu như các Luật trước đây quy định Chương trình theo mốc thời gian 5 năm và hằng năm; việc điều chỉnh Chương trình chủ yếu do nguyên nhân các cơ quan đề xuất không dự liệu được hết các vấn đề phát sinh từ thực tiễn dẫn đến phải điều chỉnh Chương trình, nhất là Chương trình giai đoạn.

Tuy nhiên, nếu chỉ xây dựng Chương trình hằng năm thì sẽ dẫn đến tình trạng: một số dự án luật đòi hỏi thời gian chuẩn bị “dài hơi” nhưng không được sớm đưa vào Chương trình để có sự bố trí nguồn lực hợp lý, chuẩn bị chu đáo về các nội dung, nhất là các nội dung pháp lý mới, như: vấn đề pháp lý về hội, về biểu tình, về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt… sẽ dẫn đến đơn vị được giao thực hiện gặp nhiều lúng túng trong việc đánh giá thực trạng, đánh giá tác động và xây dựng các quy phạm pháp luật có liên quan.

Thẩm quyền quyết định việc điều chỉnh Chương trình còn được quy định khá “dễ dãi”; thiếu chế tài đối với các chủ thể xin rút dự án khỏi Chương trình hoặc thực hiện chậm tiến độ.

Nếu xét dưới góc độ của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, theo đó, Chương trình được lập cho cả nhiệm kỳ, việc dự liệu về các dự án luật đưa vào Chương trình còn chưa thật sát thì việc điều chỉnh Chương trình được giao cho UBTVQH xem xét quyết định là có cơ sở. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chương trình chỉ được lập hằng năm; đồng thời với nhiều quy định mới, yêu cầu việc lập Chương trình phải được thực hiện một cách kỹ lưỡng để bảo đảm chất lượng của Chương trình, thì việc Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tiếp tục quy định thẩm quyền điều chỉnh Chương trình như quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là chưa phù hợp.

Thực tế thời gian qua cho thấy, số lượng các dự án luật điều chỉnh hằng năm và qua mỗi kỳ họp Quốc hội vẫn còn rất lớn, trong đó nhiều dự án được điều chỉnh bởi các nghị quyết của UBTVQH (năm 2019, UBTVQH đã ban hành 02 nghị quyết điều chỉnh, cùng với các thông báo, kết luận…). Xét ở góc độ quy trình có thể thấy, mặc dù Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định việc bổ sung dự án vào Chương trình được thực hiện như đối với việc đề nghị lần đầu, song điều đó cũng cho thấy một sự “tùy tiện” không nhỏ trong việc điều chỉnh Chương trình đã được Quốc hội quyết định; ở góc độ khác, chính việc UBTVQH thực hiện điều chỉnh nhiều lần lại trở thành hoạt động có tính “phủ quyết” quyết nghị của Quốc hội, làm giảm hiệu lực của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã được Hiến pháp quy định. Việc giao quyền mà không có giới hạn về giao quyền cho UBTVQH trong việc điều chỉnh Chương trình sẽ dẫn đến tâm lý, ý thức “thiếu trách nhiệm” của các chủ thể có thẩm quyền đề nghị, đó là ý thức “nếu không thực hiện được thì xin rút”, nhất là trong điều kiện pháp luật còn thiếu chế tài đối với các trường hợp đề nghị đã được đưa vào Chương trình nhưng lại xin rút khi không thực hiện được hoặc không triển khai thực hiện.

Luật chưa quy định về tiêu chí của một Chương trình; chưa quy định về xử lý vi phạm trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh nói chung và lập Chương trình nói riêng. Việc thiếu các quy định nêu trên là nguyên nhân dẫn đến việc thiếu cơ sở để đánh giá chất lượng, hiệu quả; đồng thời là nguyên nhân trong việc không xác định được trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong việc lập Chương trình. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Luật chưa quy định rõ về việc bảo đảm kinh phí cho hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, “Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh” (khoản 4 Điều 33). Cụ thể hóa quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, khoản 2 Điều 180 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định: “Việc bố trí kinh phí cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật tại cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách của Nhà nước; chức năng, nhiệm vụ được giao, chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được cấp có thẩm quyền phê duyệt, phù hợp với tiến độ triển khai nhiệm vụ”. Các quy định nêu trên rất chung chung, thiếu cụ thể để đại biểu Quốc hội có thể áp dụng, sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình.

Thứ hai, nguyên nhân từ tình hình kinh tế – xã hội và mức độ ưu tiên xây dựng các dự án cấp thiết:

Trong thời gian qua, số lượng các dự án luật, pháp lệnh cần sửa đổi, bổ sung là rất lớn, đặc biệt là các dự án cần sửa đổi, bổ sung theo ý kiến chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư. Quá trình thực hiện Chương trình, có dự án được đề nghị rút ra khỏi Chương trình để chờ kết quả tổng kết việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng (Luật phòng, chống tham nhũng (sửa đổi)); được rút ra theo yêu cầu của Quốc hội, UBTVQH: để có thêm thời gian nghiên cứu về một số vấn đề lớn, còn có ý kiến khác nhau, trong đó có phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật; bảo đảm sự thống nhất giữa các cơ quan có liên quan (Luật ban hành quyết định hành chính) hoặc để nghiên cứu, nâng lên thành luật (Pháp lệnh giống cây trồng (sửa đổi), Pháp lệnh giống vật nuôi (sửa đổi)). Có dự án được rút ra khỏi Chương trình (Luật chứng thực, Luật về máu và tế bào gốc) để ưu tiên cho dự án cấp thiết hơn, như: các dự án luật, pháp lệnh liên quan đến đất đai, xây dựng, nhà ở, môi trường, đầu tư kinh doanh, kiểm tra chuyên ngành và quy hoạch. Một số dự án luật, pháp lệnh có nội dung mới, có tính chất phức tạp, phạm vi đối tượng điều chỉnh rộng, có ảnh hưởng, tác động lớn đến kinh tế – xã hội của đất nước, đến mọi thành phần trong xã hội nên cần có thời gian đánh giá, xem xét kỹ lưỡng, toàn diện các chính sách trước khi ban hành (Luật quy hoạch; Luật biểu tình).

Thứ ba, nguyên nhân từ việc chậm triển khai thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015:

Mặc dù Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có nhiều quy định mới về lập Chương trình, tuy nhiên, công tác hướng dẫn thi hành Luật lại khá chậm, cụ thể: Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 22/6/2015, nhưng phải mất gần một năm sau, đến ngày 14/5/2016, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật (ban hành trước thời điểm có hiệu lực của Luật chỉ có 1,5 tháng). Chính việc chậm triển khai Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã làm cho các bộ, cơ quan thiếu hoặc chưa có sự chủ động và chuẩn bị kỹ lưỡng để thực thi các quy định ngay khi Luật có hiệu lực thi hành. Điều đó được thể hiện ở chỗ: ở thời điểm ngay sau khi Luật có hiệu lực, nhiều đề nghị về xây dựng luật, pháp lệnh chưa được gửi đến cơ quan có thẩm quyền (Bộ Tư pháp) để thực hiện thẩm định theo quy định trước khi trình Chính phủ; hay việc các bộ, cơ quan còn chưa quan tâm đến việc đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; một số hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chất lượng còn thấp. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Thứ tư, nguyên nhân từ sự quan tâm, chỉ đạo của Lãnh đạo các cơ quan, đơn vị; việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong việc lập Chương trình chưa nghiêm:

Lãnh đạo một số bộ, cơ quan chưa thực sự quan tâm, tập trung chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Một số cơ quan chưa trù liệu hết được các yếu tố ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của việc lập đề nghị; chưa nghiên cứu, tính toán kỹ về phạm vi điều chỉnh, tác động của chính sách trong dự án luật; chất lượng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh trên thực tế không cao hoặc chuẩn bị chậm, dẫn đến việc phải chuyển từ quy trình 02 kỳ thành 03 kỳ họp như Luật Tố cáo (sửa đổi), Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi)…

Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính trong việc lập Chương trình trong một số trường hợp còn chưa nghiêm đã được nhìn nhận trong các báo cáo của Chính phủ, báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật về việc: một số nơi, một số cơ quan thực hiện chưa nghiêm…

Mặc dù Bộ Tư pháp đã trực tiếp làm việc với một số bộ, cơ quan ngang bộ, như: với Bộ Công an, Tài chính, Xây dựng, Lao động, Thương binh và Xã hội, Kế hoạch và Đầu tư…; thường xuyên có Công văn đôn đốc, như: Công văn số 1092/BTP-VĐCXDPL ngày 04/4/2018 về việc rà soát, bổ sung, hoàn chỉnh hồ sơ các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh…; tập trung nguồn lực để đẩy nhanh tiến độ thẩm định các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tuy nhiên một số bộ, cơ quan chưa tuân thủ đầy đủ quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trong việc chuẩn bị, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cụ thể như: Ngày 26/11/2018, Bộ Quốc phòng có Công văn số 13198/BQP-TM gửi Bộ Tư pháp về việc thẩm định dự thảo hồ sơ dự án Luật Dân quân tự vệ, qua rà soát, Bộ Tư pháp nhận thấy, hồ sơ của Bộ Quốc phong còn thiếu nhiều nội dung so với quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, như: Tờ trình đề nghị xây dựng dự án Luật, Báo cáo tổng kết thực tiễn thi hành Luật… [61]; hay như, hồ sơ đề nghị xây dựng dự án Luật Trồng trọt của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn gửi thiếu các nội dung như: Bản tổng hợp giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý… [62].

Thứ năm, nguyên nhân từ hạn chế trong công tác phối hợp giữa các cơ quan: Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Biểu hiện cụ thể của nguyên nhân này ở chỗ, cơ quan, tổ chức được mời tham gia Hội đồng thẩm định nhưng cử thành viên ít kinh nghiệm tham gia Hội đồng, trong khi đó, ý kiến của thành viên Hội đồng thẩm định là căn cứ quan trọng để Bộ Tư pháp xây dựng báo cáo thẩm định. Trong một số trường hợp, có tình trạng không thống nhất về quan điểm giữa các bộ, cơ quan của Chính phủ: “Trong soạn thảo luật, quan điểm của Chính phủ và các bộ, ngành còn vênh nhau. Ví dụ chủ trương Luật Đầu tư công thì Thủ tướng rất sốt sắng sửa để thúc đẩy phát triển, nhưng khi tôi trao đổi với các bộ thì họ nói rằng nên nghiên cứu kỹ”; hay như: “về dự án Luật Kiểm toán nhà nước, UBTVQH đã thống nhất sửa đổi Luật Kiểm toán nhà nước hiện hành, Tổng Kiểm toán nhà nước cũng khẳng định đang cố gắng hết sức để hoàn thiện hồ sơ dự án Luật Kiểm toán Nhà nước (sửa đổi), nhưng dự kiến chương trình năm 2019 và bổ sung chương trình năm 2018 đều không đưa dự án Luật này vào” [69].

Hạn chế về công tác phối hợp trong việc lập Chương trình không những được thể hiện ở nội tại giữa các bộ cơ quan mà còn được thể hiện giữa Chính phủ với các Ủy ban của Quốc hội, UBTVQH và Quốc hội. Điều đó được thể hiện ở chỗ: chưa có sự phối hợp giữa Chính phủ với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội ngay từ khâu đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nhiều trường hợp đề nghị của Chính phủ trình, nhưng Ủy ban Pháp luật lại có ý kiến không thống nhất, điều đó dẫn đến sự tốn kém trong việc triển khai các nhiệm vụ; một số dự án luật được đưa vào Chương trình trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của UBTVQH mà không phải trên cơ sở đề xuất của Chính phủ…

Thứ sáu, nguyên nhân từ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội:

Mặc dù Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rõ về quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, song từ kết quả lập Chương trình từ năm 2017 đến nay cho thấy, chỉ duy nhất có 01 dự án luật được đại biểu Quốc hội đề nghị/62 đề nghị của Chính phủ (trong 03 năm 2017, 2018 và 2019). Số lượng trên cho thấy sự “khiêm tốn” về sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội nói chung và đại biểu Quốc hội chuyên trách nói riêng. Việc duy trì tình trạng: đa số các dự án luật được Quốc hội đưa vào Chương trình bắt nguồn từ đề nghị của Chính phủ cho thấy sự chậm đổi mới trong hoạt động lập pháp ở nước ta; Chính phủ vừa là cơ quan thực thi pháp luật, đồng thời cũng vừa là cơ quan đề nghị và xây dựng pháp luật. Chính điều đó là nguyên nhân dẫn đến sự thiếu khách quan trong quá trình xây dựng các quy định cụ thể; thậm chí một số quy định được ban hành với mục đích phục vụ yêu cầu của cơ quan hành chính nhà nước hơn là phục vụ, bảo đảm quyền lợi của nhân dân; đồng thời, đây cũng là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng “lợi ích ngành, lợi ích nhóm” trong một số văn bản pháp luật được ban hành thời gian qua. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Thứ bảy, nguyên nhân từ nguồn lực bảo đảm, nhất là cán bộ và kinh phí chưa đáp ứng được yêu cầu của lập Chương trình theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015:

Đối với bộ máy, tổ chức của Chính phủ, các bộ, cơ quan: Qua nghiên cứu thực tiễn, hầu hết các bộ, cơ quan đều cho rằng việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nên giao cho tổ chức pháp chế làm đầu mối, phối hợp với các đơn vị liên quan thực hiện. Tuy nhiên, cũng có trường hợp cá biệt, có bộ không phải lúc nào cũng giao cho tổ chức pháp chế thực hiện mà có lúc giao cho các đơn vị như Văn phòng Bộ, Vụ/Cục Kế hoạch – Tài chính của bộ, cơ quan thực hiện vì cho rằng hoạt động lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng đơn thuần như hoạt động lập kế hoạch công tác của cơ quan, đơn vị. Chính sự đơn giản trong quá trình giao thực hiện nhiệm vụ là một trong những nguyên nhân làm cho chất lượng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không được bảo đảm.

Đối với bộ máy, tổ chức của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội: Theo quy định tại Luật tổ chức Quốc hội năm 2014, đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách dành toàn bộ thời gian làm việc để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu tại cơ quan của Quốc hội hoặc tại Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương (khoản 1 Điều 24); số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là 35% tổng số đại biểu Quốc hội (không quá 500 người) (khoản 2 Điều 23). Theo quy định trên, với 496 đại biểu trúng cử, Quốc hội khóa XIV sẽ không có quá 173 đại biểu Quốc hội chuyên trách; số đại biểu Quốc hội chuyên trách được phân bổ ở cả trung ương và địa phương. Chính điều này làm cho số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại cơ quan trung ương càng ít hơn, chủ yếu là các thành viên của các Ủy ban của Quốc hội, UBTVQH; trong đó, riêng thành viên UBTVQH phải là đại biểu Quốc hội chuyên trách. Hiện tại, UBTVQH có 18 thành viên, bao gồm Chủ tịch, 04 Phó Chủ tịch và 13 Ủy viên.

Việc số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách của trung ương còn hạn chế đã dẫn đến khả năng trực tiếp tham gia, cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh ngay từ khâu đề nghị xây dựng còn hạn chế; không có đủ thời gian để đại biểu Quốc hội nghiên cứu hồ sơ, cho ý kiến cụ thể đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ở các khâu cụ thể. Điều đó dẫn đến tình trạng, nhiều dự án được đưa vào Chương trình ở giai đoạn UBTVQH cho ý kiến, đề nghị bổ sung nhưng vẫn phải điều chỉnh để đưa ra khỏi Chương trình của Quốc hội.

Bên cạnh đó, số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách ít cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội còn “khiêm tốn”, do các đại biểu Quốc hội chuyên trách hiện nay chủ yếu dành thời gian để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu tại cơ quan của Quốc hội hoặc tại Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương.

Thứ tám, nguyên nhân từ đội ngũ làm công tác pháp chế: Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Tính đến hết năm 2018, các bộ, cơ quan có 4.332 người làm công tác pháp chế (bao gồm cả các Tổng Cục, Cục thuộc các bộ, cơ quan), trong đó có 1.325 cán bộ pháp chế chuyên trách. Số cán bộ pháp chế chuyên trách năm 2018 giảm 130 người so với năm 2017 (1.455 người) và giảm 08 người so với năm 2016 (1.333 người) [57]. Tính trung bình, số lượng cán bộ pháp chế chuyên trách tại các Bộ, cơ quan đến hết năm 2018 là 40 người/cơ quan (1.325 người/31 bộ, cơ quan thuộc Chính phủ). Do đặc thù, số lượng cán bộ pháp chế chuyên trách ở các bộ, cơ quan được bố trí khác nhau, một số nơi có số lượng biên chế lớn như, năm 2017: Bộ Công an (88 biên chế), Bộ Tài chính (44 biên chế), trong khi đó, ở một số nơi số lượng biên chế hạn chế chưa tương xứng với các nhiệm vụ, quyền hạn được giao, như: Bộ Thông tin và Truyền thông (12 biên chế), Bộ Xây dựng (14 biên chế), v.v… Mặt khác, mô hình tổ chức pháp chế ở các bộ, cơ quan được tổ chức không thống nhất. Mỗi cơ quan tổ chức theo một mô hình riêng, phù hợp với đặc thù của cơ quan mình, vì vậy việc phối hợp để thực hiện công tác pháp chế giữa các cơ quan, tổ chức còn gặp những khó khăn nhất định, cụ thể như: Một số cơ quan thuộc Chính phủ (Thông tấn xã Việt Nam, Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam) thành lập Phòng Tổng hợp – Pháp chế trực thuộc Văn phòng, trong khi đó nhiệm vụ của pháp chế lại tương đương với các Ban (cấp vụ) khác trong cơ quan…

Công tác pháp chế liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, tuy nhiên, ở một số lĩnh vực chuyên sâu như tài chính, ngân hàng, khoa học công nghệ, v.v… đòi hỏi người làm công tác pháp chế phải được trang bị thêm các kiến thức chuyên ngành, trong khi đó, phần lớn người làm công tác pháp chế chỉ được đào tạo kiến thức pháp luật thuần túy. Vì vậy, chất lượng công việc của người làm công tác pháp chế ở một số bộ, cơ quan chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Chính việc tổ chức không theo đúng quy định, thiếu thống nhất cũng như trình độ của đội ngũ pháp chế còn thiếu đồng đều, chưa đáp ứng được yêu cầu là nguyên nhân cơ bản dẫn đến chất lượng công tác xây pháp luật nói chung và công tác đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan còn nhiều hạn chế, chất lượng chưa cao trong thời gian qua; bộ máy pháp chế chưa thực sự là người “gác cổng” về thể chế cho lãnh đạo các bộ, cơ quan.

Thứ chín, nguyên nhân từ kinh phí bảo đảm:

Mức chi thực tế cho công tác lập đề nghị Chương trình vẫn còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của việc lập Chương trình, cụ thể: định mức phân bổ kinh phí cho cơ quan chủ trì soạn thảo Bộ luật mới, thay thế: tối đa 2.000 triệu đồng/dự án; Bộ luật sửa đổi, bổ sung một số điều: tối đa 1.600 triệu đồng/dự án; Dự án luật mới, thay thế: tối đa 1.000 triệu đồng/dự án; Dự án luật sửa đổi, bổ sung một số điều: tối đa 600 triệu đồng/dự án; Dự án pháp lệnh mới, thay thế: tối đa 500 triệu đồng/dự án; Dự án pháp lệnh sửa đổi, bổ sung: tối đa 300 triệu đồng/dự án. Đối với một số mức chi cụ thể, như: mức chi cho Báo cáo đánh giá tác động của chính sách đối với luật, pháp lệnh mức chi: 8.000.000 đồng/báo cáo; Báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: mức chi 500.000 đồng/báo cáo; ý kiến tư vấn, phản biện của các chuyên gia độc lập đối với đề nghị xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật; đề nghị, dự kiến chương trình xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật: Mức chi 1.000.000 đồng/báo cáo [25].

Quy định về định mức phân bổ kinh phí cũng như quy định về mức chi cụ thể đối với một số hoạt động là chưa có sự phù hợp, trong nhiều trường hợp, đối với dự án có tính mới, nội dung phức tạp, cần phải có sự đánh giá khảo sát toàn diện để đưa ra những chính sách phù hợp hoặc đối với một số dự án có nội dung mới, phức tạp, cần phải có đánh giá, ý kiến phản biện của các chuyên gia, nhà khoa học đầu ngành trong nước và quốc tế, do đó, với quy định về định mức phân bổ kinh phí, mức chi cụ thể… nêu trên làm cho các cơ quan chủ trì đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh khó có thể thực hiện đánh giá một cách kỹ lưỡng, sâu sắc, toàn diện về các nội dung, chính sách để trên cơ sở đó cụ thể hóa thành các quy định của pháp luật.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

Thực tiễn lập Chương trình ở Việt Nam trong thời gian qua, nhất là từ khi thực hiện Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đến nay cho thấy, cùng với những đổi mới về mặt thể chế, lập Chương trình xây dự luật, pháp lệnh đã đạt được nhiều kết quả. Đã kịp thời cụ thể hóa những chủ trương, đường lối của Đảng thành chính sách, pháp luật; các dự án luật được xây dựng, ban hành đã cơ bản đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của sự phát triển kinh tế – xã hội, cũng như yêu cầu quản lý của nhà nước. Các đề nghị của Chính phủ về xây dựng luật, pháp lệnh tiếp tục chiếm số lượng tuyệt đối trong các Chương trình hằng năm của Quốc hội; bên cạnh đó, hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội cũng đã được thực hiện bước đầu. Chất lượng các đề nghị cơ bản được bảo đảm. Các chính sách đã được đánh giá kỹ lưỡng hơn và từng bước đi vào nền nếp. Việc xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cũng như đánh giá tác động của chính sách đã được quan tâm thực hiện…

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, lập Chương trình vẫn còn những tồn tại, hạn chế, chưa đạt được mong muốn của các nhà lập pháp khi ban hành Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: Số lượng dự án Chính phủ đề nghị không được Quốc hội đưa vào Chương trình và số lượng dự án đã được đưa vào Chương trình nhưng phải điều chỉnh, bổ sung vẫn còn nhiều. Chất lượng đề nghị xây dựng một số dự án vẫn còn thấp; Quốc hội, UBNVQH phải nhiều lần điều chỉnh, bổ sung Chương trình hằng năm… chưa có tiêu chí để xác định, đánh giá chất lượng hiệu quả lập Chương trình cũng như chế tài đối với các chủ thể không thực hiện, thực hiện không đúng quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015…

Việc tìm hiểu, đánh giá đúng thực tiễn lập Chương trình ở Việt Nam hiện nay đã cho thấy cái nhìn toàn diện, khách quan hơn về những kết quả đạt được, cũng như những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân, từ đó tạo tiền đề để đề xuất, đưa ra những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động này trong thời gian tới. Luận văn: Thực trạng lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh.

XEM THÊM NỘI DUNG TIẾP THEO TẠI ĐÂY: 

===>>> Luận văn: Giải pháp lập chương trình xây dựng luật pháp lệnh

0 0 đánh giá
Article Rating
Theo dõi
Thông báo của
guest
0 Comments
Phản hồi nội tuyến
Xem tất cả bình luận
0
Rất thích suy nghĩ của bạn, hãy bình luận.x
()
x
Contact Me on Zalo
0877682993