Mục lục
Chia sẻ chuyên mục Đề Tài Luận Văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hay nhất năm 2023 cho các bạn học viên ngành đang làm luận văn thạc sĩ tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài luận văn tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm luận văn thì với đề tài Luận Văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay dưới đây chắc chắn sẽ giúp cho các bạn học viên có cái nhìn tổng quan hơn về đề tài sắp đến.
2.1. LẬP DỰ KIẾN CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT
2.1.1. Những ưu điểm cơ bản
Kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 ra đời, công tác lập chương trình xây dựng luật đã được coi trọng, trở thành khâu quan trọng trong toàn bộ quy tình xây dựng văn bản. Hoạt động lập chương trình đã tạo thế chủ động cho các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, nhất là chủ động lựa chọn ưu tiên ban hành văn bản đáp ứng nhu cầu điều chỉnh xã hội.
Với quy định từ Điều 22 tới Điều 29 thì Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật. Xuất phát từ chính vị trí, chức năng và nhiệm vụ hành pháp, trực tiếp quản lý xã hội nên Chính phủ phát hiện và nhận dạng nhanh các nhu cầu từ thực tiễn cần có pháp luật điều chỉnh. Do vậy, những đề xuất sáng kiến lập pháp do cơ quan này sẽ đảm bảo tính khả thi cao. Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã có những quy định mở rộng quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội.
Trong thời gian qua, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thực hiện tốt quy định của các điều 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 và 29 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về trình tự lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Căn cứ vào dự kiến chương trình của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ Quốc hội khoá X có 127 dự thảo được đưa ra bao gồm 75 dự thảo luật, 52 dự thảo pháp lệnh. Trong đó chương trình chính thức gồm 104 dự thảo (52 dự thảo luật, 52 dự thảo pháp lệnh); chương trình chuẩn bị gồm 23 dự thảo. Cho đến năm 2001, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua được 1 bộ luật, 31 luật, pháp lệnh. Như vậy, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 101/NĐ-CP ban hành ngày 23 tháng 9 năm 1997 đã phần nào đáp ứng được yêu cầu kế hoạch công tác lập pháp, lập quy. Trong gần 7 năm thi hành Nghị định 101/NĐ-CP, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ Quốc hội khoá X (1998 – 2002) và các chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các năm 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 đã được chuẩn bị khá tốt, tạo thuận lợi cho việc triển khai công tác xây dựng số lượng lớn các luật, pháp lệnh.
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI gồm 137 dự án, trong đó có 66 dự án luật, nghị quyết của Quốc hội và 52 dự án pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thuộc Chương trình chính thức; 19 dự án luật thuộc Chương trình chuẩn bị. Trong nhiệm kỳ, Quốc hội đã 6 lần điều chỉnh Chương trình, bổ sung 45 dự án luật, pháp lệnh và nghị quyết, trong đó có 12 dự án pháp lệnh được nâng lên thành luật. Như vậy, tổng số dự án thuộc Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI là 170 dự án, gồm 118 dự án luật và nghị quyết của Quốc hội, 52 dự án pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Kết quả Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua được 135 dự án, gồm 84 luật, 35 pháp lệnh, 16 nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật.
So với nhiệm kỳ Quốc hội khoá X, công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội khoá XI đạt được những kết quả đáng khích lệ. Gần 80% số dự án có trong chương trình đã được thông qua, các dự án còn lại ở mức độ khác nhau đều đã được Chính phủ, các cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị. Công tác xây dựng pháp luật đã kịp thời thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng, ban hành được số lượng lớn nhất văn bản luật, pháp lệnh trong một nhiệm kỳ, tạo lập được khung pháp luật đáp ứng yêu cầu cấp thiết trong quản lý nhà nước, phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng – an ninh, bảo đảm an sinh xã hội, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đặc biệt đã góp phần quan trọng đưa đất nước hội nhập vào nền kinh tế thế giới.
Theo Tờ trình số 71/TTr – UBTVQH 12 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khoá XII ngày 12 tháng 11 năm 2007 về Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007- 2011) gồm 94 dự án thuộc Chương trình chính thức (84 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh); 34 dự án luật thuộc Chương trình chuẩn bị, cụ thể Chương trình chính thức gồm: Lĩnh vực kinh tế: 21 dự án luật; Các lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, hành chính, dân sự, hình sự, tư pháp: 24 dự án luật, 06 dự án pháp lệnh; Các lĩnh vực văn hoá, giáo dục, xã hội, khoa học, công nghệ và môi trường: 34 dự án luật; Các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, đối ngoại: 05 dự án luật, 04 dự án pháp lệnh. Trong số này, có khoảng 40 dự án luật, pháp lệnh thuộc Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI chuyển sang. Các dự án này ở mức độ khác nhau đều đã được các cơ quan có trách nhiệm chuẩn bị, số còn lại chủ yếu là các dự án sửa đổi, bổ sung, các vấn đề đang được điều chỉnh bằng văn bản của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ hoặc được nâng lên từ pháp lệnh. Kết quả Quốc hội khoá XII đã thông qua được 64 luật. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Theo Báo cáo ngày 16 tháng 11 năm 2011 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về Dự kiến tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XIII thì Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá XIII gồm 81 dự án luật, 05 dự án pháp lệnh thuộc Chương trình chính thức và 37 dự án luật, 04 dự án pháp lệnh thuộc Chương trình chuẩn bị.
Có thể thấy rằng Chương trình xây dựng luật trong nhiệm kỳ và hằng năm của Quốc hội đã được các cơ quan hữu quan chuẩn bị trên cơ sở quán triệt và thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, các Nghị quyết của Ban Chấp hành trung ương và Bộ Chính trị về cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đặc biệt các uỷ ban của Quốc hội đã chủ động, tích cực tham gia ý kiến với việc xây dựng Chương trình xây dựng luật của Quốc hội, đưa ra những quan điểm và chính kiến về những dự án luật trọng điểm thuộc phạm vi, lĩnh vực mình phụ trách cần được ưu tiên, kiến nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa ra khỏi chương trình chính thức đối với những dự án luật chưa thật sự cấp thiết, đồng thời ủng hộ đưa vào chương trình chính thức những dự án luật mà thực tiễn cuộc sống đòi hỏi… Những lĩnh vực mà Chương trình xây dựng luật thời gian qua đã tập trung và ưu tiên gồm có: Thứ nhất: xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; Thứ hai: xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân; Thứ ba: hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Thứ tư: xây dựng và hoàn thiện pháp luật về giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ, y tế, văn hoá – thông tin, thể dục thể thao, dân tộc, tôn giáo, dân số, gia đình và trẻ em; Thứ năm: xây dựng và hoàn thiện pháp luật về quốc phòng – an ninh; Thứ sáu: xây dựng và hoàn thiện pháp luật phục vụ hội nhập quốc tế. Như vậy, việc xây dựng và tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng luật thời gian qua đã tập trung nhiều hơn cho lĩnh vực xã hội, y tế, giáo dục, khoa học công nghệ.
Chương trình xây dựng luật của Quốc hội, đã đạt được những thành tựu trên là do công cuộc đổi mới, Hiến pháp 1992 ra đời quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; Đặc biệt hơn nữa là sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã được sửa đổi bổ sung năm 2002 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định về trình tự, thủ tục cho hoạt động xây dựng luật, mở rộng chủ thể sáng kiến lập pháp.
CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ
2.1.2. Những hạn chế và bất cập Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Văn bản pháp luật là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý xã hội, là phương tiện chuyển tải các yêu cầu của Nhà nước (chủ thể quản lý) tới các cá nhân, tổ chức trong xã hội (đối tượng chịu sự quản lý). Nhà nước tác động vào các cá nhân, tổ chức bằng cách ban hành văn bản pháp luật quy định cho cá nhân, tổ chức đó được phép thực hiện, phải thực hiện hay không thực hiện những hành vi nhất định. Thông qua việc các đối tượng chịu sự quản lý thực hiện văn bản pháp luật, các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội thay đổi theo dự kiến của Nhà nước nhằm đạt được những mục đích mà Nhà nước đặt ra. Tuy nhiên, hiệu quả quản lý phụ thuộc một phần rất lớn vào chất lượng văn bản pháp luật. Vì vậy văn bản pháp luật ban hành ra phải phù hợp với thực tiễn cuộc sống, phải đáp ứng đòi hỏi của xã hội như là “nước uống cần cho con người khi khát, bát cơm cần khi con người đói”…[25]. Như vậy, pháp luật ban hành ra mới là hợp lý, có hiệu quả trong việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Công tác xây dựng pháp luật đang ở trong giai đoạn chuyển tiếp từ cơ chế cũ sang cơ chế mới, nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng pháp luật rất lớn. Nên các nhà lập pháp muốn đưa thật nhiều dự án luật, pháp lệnh vào trong chương trình. Vì vậy, mà chương trình xây dựng pháp luật hàng năm thường thiếu tính khả thi, chưa tính hết khả năng thực tế, các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc thực hiện chương trình. Việc lập luận chứng cứ các dự án, dự thảo đưa vào chương trình đôi khi còn sơ sài, chưa đủ căn cứ thuyết phục về sự cần thiết phải ban hành văn bản, xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản cũng như công tác dự báo về các hậu quả của văn bản sau khi được ban hành.
Việc lập chương trình xây dựng văn bản luật còn khép kín trong nội bộ một số cơ quan có trách nhiệm giúp Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Do đó việc lập chương trình còn phiến diện, chưa bao quát, thiếu tính đồng bộ và hệ thống, có tình trạng văn bản chưa thật sự cần thiết thì lại được đưa vào chương trình còn văn bản mà thực tiễn quản lý đòi hỏi bức xúc thì lại chưa được dự kiến, hoặc bị để lại. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Việc xác định hình thức căn bản, cơ quan soạn thảo cơ quan thẩm tra, thời hạn thực hiện dự án còn lúng túng, bị động. Các bước chuẩn bị, xem xét, thông qua chương trình chưa được xác định một cách cụ thể, hợp lý, chưa quy định thật rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan tham gia vào việc lập chương trình xây dựng luật. Đó là những nguyên nhân dấn đến chương trình xây dựng luật hàng năm hoặc cả khoá Quốc hội phải điều chỉnh nhiều lần, số lượng các dự án được thông qua chỉ chiếm khoảng 60%-70% tổng số dự thảo đưa vào chương trình, kế hoạch hàng năm hoặc cả nhiệm kỳ. Ví dụ như Dự án Luật Thủ đô, mặc dù đã được trình tại kỳ họp thứ 9 của Quốc hội khoá XII (tháng 3 năm 2011) nhưng chưa được thông qua như kế hoạch và tiếp tục bàn bạc đưa ra những quy định thấu đáo hơn về vấn đề quản lý cư trú, quy hoạch Thủ đô,… Mặt khác có văn bản chưa thực sự cần thiết lại đưa vào chương trình như dự án Luật thanh niên; Ngược lại có những văn bản thực sự cần thiết lại chưa đưa vào chương trình xây dựng luật hay không được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên để ban hành trước như dự án Luật Đất đai sửa đổi, Bộ luật Lao động sửa đổi, bổ sung, dự án Luật Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước,…
Nhìn một cách tổng thể, chúng ta còn thiếu một chương trình dài hạn về xây dựng pháp luật. Trong công tác chuẩn bị chương trình còn thiếu các căn cứ khoa học và thực tiễn, bị động theo ý kiến lập pháp, nguyện vọng chủ quan của các bộ, ngành và các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp.
Nguyên nhân của sự hạn chế, bất cập trên là do: Thứ nhất, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sáng kiến lập pháp chưa thấy hết được trách nhiệm của mình trong hoạt động này; Thứ hai, các quan điểm chỉ đạo và việc hoạch định chính sách pháp lý chưa rõ, chưa tính toán kỹ hiệu quả tác động của văn bản luật đã được ban hành ra; Thứ ba, Quá trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản luật hiện nay chưa thu hút được sự tham gia, đóng góp ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội, các hiệp hội, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; Thứ tư, pháp luật hiện hành chưa quy định những điều kiện vật chất đảm bảo cho việc lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản luật; Thứ năm, là thiếu việc phân tích chính sách trước khi lập chương trình xây dựng luật. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Phân tích chính sách được coi là công đoạn đầu tiên trong quy trình lập pháp ở nhiều nước, “Đầu có xuôi đuôi mới lọt”, chỉ khi đã nhận biết và tìm hiểu kỹ lưỡng các vấn đề của cuộc sống đang đặt ra mới có thể soạn thảo ra những đạo luật thích hợp.
Việt Nam, có vẻ như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã như dự liệu những nét “hao hao” với phân tích chính sách, nhưng trên thực tế công đoạn này không rõ và không được chú ý. Điều này trước hết thể hiện ở quy trình. Phân tích chính sách không được coi là một công đoạn riêng, không được đưa lên đầu quy trình làm luật, mà lẫn lộn vào nhiều công đoạn sau. Cụ thể là lẫn vào khâu lập dự kiến chương trình xây dựng luật của Chính phủ, vào khâu soạn thảo của Ban soạn thảo, thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của các Uỷ ban Quốc hội, và ngay cả khi dự án luật đã được đưa ra thảo luận tại Quốc hội, các đại biểu vẫn tranh luận vế sự cần thiết ban hành luật hoặc phạm vi quy định, phạm vi áp dụng, hoặc về những chính sách cụ thể.
Do quan niệm truyền thống về hệ thống pháp luật của Việt Nam chỉ là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nên các nhà làm luật mới chỉ quan tâm nhiều đến khâu giữa – khâu xây dựng hệ thống các văn bản pháp luật mà ít quan tâm đến khâu đầu – khâu phân tích chính sách, hình thành định hướng chính sách và khâu sau – khâu hiện thực hoá chính sách, đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Và do khâu đề án hoá chính sách kém là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến sự thiếu khả thi của các chương trình xây dựng văn bản luật (buộc phải điều chỉnh nhiều: hoãn, rút, thêm, bớt); sự lúng túng, chậm trễ trong khâu soạn thảo, quy phạm hoá chính sách. Và khi văn bản pháp luật đã ra đời rồi thì cũng ít quan tâm đến việc tổ chức thi hành pháp luật, nên tác động đến sức sống của văn bản trong thực tiễn. Tức là khâu hiện thực hoá chính sách cũng rất yếu, biểu hiện như: chậm trễ trong ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành luật; thiếu các thiết chế và các nguồn lực tương xứng để triển khai thi hành luật, dẫn đến hiệu quả điều chỉnh của pháp luật không cao.
Mặt khác, thực tế cách làm luật lâu nay cũng cho thấy việc phân tích chính sách chưa được coi trọng. Khi Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng luật, các yếu tố của phân tích chính sách chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ và chủ yếu giải thích sự cần thiết của danh sách các văn bản với lời lẽ chung chung. Việc làm luật chưa dựa trên việc điều tra, khảo sát thực tiễn để đánh giá chính xác có cần ban hành luật hay không. Hơn nữa, nhiều khi các đề nghị, kiến nghị xây dựng luật xuất phát từ nhận thức chủ quan, kinh nghiệm cá nhân của những người được giao nhiệm vụ soạn thảo bản thuyết minh. Phần lớn các bản thuyết minh chủ yếu mang tính đại cương với mục đích “giữ chỗ”, để có kinh phí triển khai hoạt động. Thậm chí, người ta thấy cần ban hành luật vì “ngành họ có luật thì ngành ta cũng phải có luật”. Việc thẩm định của Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính về tính khả thi của nguồn lực con người và tài chính để soạn thảo và thi hành văn bản hầu như chưa thực hiện do hạn chế về thời gian. Vì không coi phân tích chính sách là một công đoạn, cho nên theo quy định hiện nay, không có kinh phí cho hoạt động này nên đã phải “ăn ké” vào nguồn kinh phí khác. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Hậu quả của việc không phân tích chính sách, cho nên những văn bản thực sự cần thiết phải ban hành thì chưa được dự kiến hoặc chưa được ban hành, trong khi đó có những văn bản chưa hoặc không thực sự cần thiết lại được đưa vào chương trình, phải thông qua những đạo luật có thể mang ý nghĩa tuyên ngôn mà ít ý nghĩa điều chỉnh như Luật Bảo vệ sức khoẻ nhân dân…
Vì không hình thành các giải pháp chính sách trước, các chính sách lập pháp có thể thay đổi, bổ sung một cách cơ bản trong quá trình xây dựng luật. Đây là một trong những nguyên nhân khiến cho các dự thảo nhiều khi phải soạn đi soạn lại hàng chục lần, vừa tốn công sức, thời gian, tiền bạc… Mặt khác vì không định ra chính sách lập pháp trước, cơ quan soạn thảo và thẩm tra nhiều khi đứng trước tình trạng “đẽo cày giữa đường” hoặc phải chấp nhận “không cầu toàn” để “đúng tiến độ” của chương trình, những vấn đề mới phát sinh sẽ được “nghiên cứu để sửa đổi bổ sung sau”. Điều này lý giải tại sao nhiều khi luật của nước ta đã ban hành phải sửa đổi, bổ sung lại nhiều lần trong thời gian ngắn. Vì nhiều cơ quan tham gia phân tích chính sách dẫn đến nhiều tiêu chí được “sáng tạo”, không biết căn cứ vào đâu để thẩm định, thẩm tra, nhiều lúc “không tìm thấy bóng dáng của đề xuất ban đầu”. Và vì không phải giải trình về chính sách, các hoạt động mang bóng dáng phân tích chính sách chỉ được tiến hành một cách hình thức, chiếu lệ, cho nên có thể xuất hiện những cái “khe” giúp cho việc “cài cắm” quyền lợi, nếu muốn. Cuối cùng, như một cuộc khảo sát cho thấy, vì không được phân tích chính sách trước, nhiều văn bản luật ra đời mang hình hài khó coi như “khung”, “ống” chất lượng chưa tốt, xa rời cuộc sống, dàn trải, ôm đồm, khó đưa vào cuộc sống. Phân tích chính sách sẽ giúp cho các nhà lập pháp đoán định được một phần lớn sự “đỏng đảnh” của cuộc sống, đề từ đó ban hành chính sách pháp luật phù hợp, sát thực tế.
2.2. XÂY DỰNG DỰ THẢO VĂN BẢN LUẬT
2.2.1. Những ưu điểm cơ bản
Những quy định về thủ tục soạn thảo văn luật là một nội dung thể hiện sự thành công của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hai văn bản trên đã quy định một quy trình tương đối khoa học, nhanh chóng, dân chủ và hiệu quả cho hoạt động soạn thảo. Trong thời gian vừa qua, thủ tục soạn thảo văn bản luật đã dần dần hình thành một quy trình khá đồng bộ từ khâu thành lập Ban soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến đóng góp, biên soạn, chỉnh lý cho đến trình lên cấp trên có thẩm quyền ban hành văn bản. Tất cả những hoạt động đó diễn ra theo một trật tự, có sự phối hợp khá nhịp nhàng giữa các khâu tạo nên tính hiệu quả cho hoạt động soạn thảo văn bản luật.
Việc thành lập Ban soạn thảo là một yêu cầu bắt buộc đối với việc soạn thảo dự thảo văn bản luật. Có thể thấy những dự thảo luật của Quốc hội khi đã được đưa vào chương trình xây dựng, các cơ quan trình dự thảo thành lập Ban soạn thảo theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trình độ, năng lực chuyên môn của chuyên gia là tiêu chí để lựa chọn thành viên vào Ban soạn thảo. Nhìn chung, trình độ, năng lực chuyên môn của chuyên gia là thành viên Ban soạn thảo văn bản luật ngày càng được nâng cao. Bên cạnh đó, việc duy trì tính liên ngành trong Ban soạn thảo là hết sức cần thiết nhằm khắc phục những biểu hiện cục bộ trong quá trình soạn thảo văn bản luật. Đây cũng chính là những yếu tố quan trọng và là cơ sở đảm bảo cho văn bản luật được ban hành với chất lượng cao. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Trong quá trình soạn thảo dự án luật, Ban soạn thảo đã thực hiện những nhiệm vụ mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP giao cho như: đã tiến hành tổng kết tình hình thi hành pháp luật, tổ chức nghiên cứu xây dựng dự thảo, lập đề cương, tổ chức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo… Thực tế cho thấy hoạt động tổ chức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản luật trong những năm qua bước đầu được chú trọng và được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như mở hội nghị, hội thảo… Việc tuân thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã ảnh hưởng tích cực tới chất lượng dự thảo. Đây chính là điểm thành công mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có được.
2.2.2. Những hạn chế và bất cập Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Quá trình chuẩn bị một dự án, dự thảo văn bản luật thường bị kéo dài về mặt thời gian do thiếu điều tra, khảo sát thực tế để đánh giá đúng thực trạng các quan hệ xã hội cũng như đúng mức độ cần tác động thích hợp của Nhà nước. Bên cạnh đó có một số dự án, dự thảo chất lượng còn thấp, chưa dự liệu được đầy đủ các khả năng tác động của văn bản dẫn đến phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung như: Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và đến năm 2005 lại sửa đổi bổ sung một số điều; hoặc hàng loạt các luật liên quan đến lĩnh vực thương mại… Như vậy, trong một khoảng thời gian ngắn mà luật ban hành ra phải sửa đổi nhiều lần khiến cho uy tín của các cơ quan lập pháp bị giảm sút, pháp luật khó được chấp nhận và không phát huy được hiệu quả trong đời sống, xã hội. Có nhiều luật ở trên cao, còn cuộc sống ở dưới thấp nên một nhà luật học từng nhận xét: “Quốc hội là cơ quan dân cử làm ra luật nhưng chúng chỉ như những áng mây bay trên đầu dân chúng. Giọt nước, giọt nắng hàng ngày là hàng vạn mệnh lệnh được gọi là pháp quy những luật lệ do cơ quan hành chính các cấp và vô số thiết chế phi nhà nước khác ban hành” [25]. Tại sao lại có hiện tượng “luật trên trời, cuộc đời dưới đất”? Vấn đề chính không phải vì người dân không có ý thức trách nhiệm tuân thủ pháp luật mà chính là chỗ luật chưa phản ánh được cái hợp lý của xã hội. Nói cách khác chính vì luật của đời một đằng, luật của Nhà nước lại một nẻo. Sẽ không có ý nghĩa gì nếu đặt ra các luật trái với cuộc sống rồi dùng sức mạnh của Nhà nước buộc cuộc sống phải tuân theo. Nếu pháp luật phù hợp với cuộc sống, chẳng cần phải tuyên truyền nhiều người dân sẽ tự động nghe theo. Vì vậy, pháp luật ban hành ra phải phù hợp với các chuẩn mực xã hội, phù hợp với khả năng thực hiện văn bản của họ và phản ánh, bảo vệ hiệu quả các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức và xã hội cũng như xử lý thích đáng các trường hợp vi phạm pháp luật. Trong mọi trường hợp và mọi thời điểm, pháp luật luôn phản ánh trình độ phát triển của kinh tế, nó không thể cao hơn hoặc xa rời các quy luật kinh tế. Vì vậy, văn bản luật sẽ thật sự hợp lý khi mà nhà làm luật xem xét, phát hiện và dự báo được biểu hiện, cũng như khuynh hướng vận động của các điều kiện kinh tế của Nhà nước, của nhân dân và của các chủ thể pháp luật khác khi có cùng nguyện vọng thực hiện văn bản ở thời điểm văn bản được ban hành. Ngoài ra, cũng cần xét tới việc đánh giá tác động của văn bản cũng như dư luận của xã hội trong việc tiếp nhận văn bản (đồng tình hay không đồng tình, ủng hộ hay không ủng hộ), và trình độ văn hoá pháp lý của nhân dân… để tính tới giá trị khả thi của văn bản luật. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Các dự luật còn dừng lại là luật khung, mà chưa quy định cụ thể gây khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện, đưa luật vào cuộc sống. Nội dung của luật là những quy định mang tính nguyên tắc cho nên rất cần có sự ra đời của văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước khác ban hành để quy định chi tiết thi hành và hướng dẫn thực hiện như nghị định của Chính phủ và thông tư của các Bộ. Sự chờ đợi văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn để chi tiết hoá và hướng dẫn đã làm giảm giá trị hiệu lực pháp lý của luật, tạo ra tâm lý không đúng đắn trong cán bộ, nhân dân nhất là ở cấp cơ sở, đó là sự chờ đợi văn bản hướng dẫn mà không chủ động tổ chức thực hiện luật ngay sau khi nó được ban hành. Ví dụ như Bộ luật Lao động từ khi được ban hành năm 1994, sau ba lần sửa đổi, bổ sung (năm 2002, 2006 và 2007) nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn nhưng hầu như việc sửa đổi, bổ sung này vẫn khiến cho Bộ luật Lao động dừng lại ở tính chất “luật khung”. Và đi kèm với Bộ luật Lao động là hàng chục văn bản khác (gần 300 văn bản hướng dẫn), nhiều nhất ở cấp trung ương là các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội. Như vậy, mặc dù với tư cách là một “bộ luật” nhưng Bộ luật Lao động lại phải “sống nhờ” và “nép mình” dưới bóng của các văn bản dưới luật.
Thực tế cho thấy, điều khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện luật do Quốc hội ban hành là những văn bản quy phạm pháp luật có vai trò chi tiết hoá và hướng dẫn thực hiện phải trải qua một thời gian sau mới được ban hành. Điểm mâu thuẫn là luật hiện nay vẫn chỉ là luật khung nhưng tại khoản 1, 2 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật do chính Quốc hội ban hành lại quy định:
Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay” và “Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết [33].
Trên thực tế, quy định tại Điều 8 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn không được đảm bảo thực hiện. Theo thống kê chưa đầy đủ của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI (2002) đến ngày 30/5/2005, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao cần ban hành 3980 văn bản để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, Pháp lệnh, Nghị quyết nhưng chỉ có 3260 văn bản được ban hành, đạt 82%. Trong khi đó Chính phủ cần ban hành 405 Nghị định, đến nay mới ban hành được
Nghị định, như vậy còn 150 Nghị định chưa được ban hành cũng đồng nghĩa với luật, pháp lệnh chưa đi vào cuộc sống nên kém hiệu lực, hiệu quả và tính khả thi không cao. Và trong một rừng văn bản như vậy, còn có bao nhiêu văn bản hướng dẫn luật đang bị “nợ” và đáng nói hơn, có rất nhiều các quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn, thậm chí quy định nọ phủ định những quy định kia, một vấn đề có nhiều quy định khác nhau… đang làm cho những người thụ hưởng pháp luật lạc vào một mê hồn trận “vào rừng chẳng thấy lối ra, thấy cây núc nác ngỡ là vàng tâm” cái sự lẩy ca dao này như một tiếng thở dài lập pháp.
Như vậy, quy định tại Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa có tính khả thi và chưa bao quát hết mọi vấn đề bởi vẫn chỉ dừng lại như một lời tuyên bố chứ không hẳn là quy định pháp luật. Điều quan trọng để luật dễ đi vào cuộc sống trước tiên cơ quan ban hành phải xuất phát từ việc phân tích chính sách tốt và trong văn bản phải chứa đựng những chính sách minh bạch. Ngoài ra, chất lượng và tính khả thi của những văn bản này còn lệ thuộc rất nhiều vào kỹ thuật lập pháp như sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu, rõ ràng, phân chia bố cục nội dung của văn bản đảm bảo tính lôgíc, chặt chẽ. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành cần được ban hành quá lớn, mà phương pháp soạn thảo các văn bản này chưa được đổi mới. Nhiều văn bản thay vì đi thẳng vào việc hướng dẫn thi hành hoặc quy định cụ thể hơn nội dung của luật, đa phần nhắc lại, bàn lại nội dung; cơ cấu văn bản hướng dẫn tương tự cơ cấu nội dung của văn bản được hướng dẫn. Cách làm này một mặt làm chậm tiến độ ban hành luật, mặt khác làm cho hệ thống văn bản phức tạp, khó theo dõi và áp dụng.
Việc soạn thảo dự án luật chưa khoa học, hoạt động của Ban soạn thảo mang tính hình thức và kém hiệu quả. Trong thời gian qua, các Ban soạn thảo chưa thực sự phát huy được vai trò của mình trong việc soạn thảo dự án luật. Hoạt động của Ban soạn thảo còn mang tính “rộng rãi cho đủ thành phần”, chú trọng tính đại diện hình thức của các Bộ, ngành có liên quan; sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học còn hạn chế, chưa thực sự được coi trọng; chưa tham khảo triệt để ý kiến của nhân dân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Do đó, thay vì đứng trên lợi ích của đông đảo quần chúng nhân trong xã hội, nhiều Ban soạn thảo về thực chất chỉ là thiết chế hợp thức hoá lợi ích cục bộ của bộ, ngành chủ trì việc soạn thảo luật.
Không những thế, vai trò của Ban soạn thảo trong quá trình xây dựng dự án luật cũng còn mờ nhạt vì các thành viên trong Ban soạn thảo thường là đại diện lãnh đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ nên không có đủ thời gian để tham gia một cách thường xuyên, đầy đủ và tích cực vào quá trình soạn thảo văn bản. Trên thực tế, người tham gia các cuộc họp của Ban soạn thảo lại là chuyên viên của các Bộ, ngành mà không phải là các đồng chí lãnh đạo với tư cách là thành viên Ban soạn thảo. Điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng cũng như tiến độ xây dựng văn bản do thiếu sự định hướng, thống nhất ý kiến chỉ đạo ngay từ giai đoạn đầu của Ban soạn thảo về những vấn đề phức tạp, còn có nhiều ý kiến khác nhau. Đây là nhược điểm mang tính phổ biến hiện nay, do đó, cần được nghiên cứu để tìm ra biện pháp khắc phục, nhằm chấm dứt tình trạng Tổ biên tập làm thay chức năng của Ban soạn thảo.
Hiện nay, trên 90% các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là do Chính phủ soạn thảo, vì vậy, những khiếm khuyết nói trên trong giai đoạn soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có quan hệ chặt chẽ với tổ chức và hoạt động của cơ quan này. Vì vậy, các giải pháp được đề xuất không thể tách rời vấn đề nâng cao hiệu quả, kiện toàn tổ chức Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Kỹ thuật lập pháp vẫn còn hạn chế. Trong một số văn bản, quy tắc sử dụng ngôn ngữ vẫn còn chưa chuẩn, nhiều thuật ngữ pháp lý sử dụng còn gây nhiều tranh cãi. Sở dĩ còn có những tồn tại, hạn chế về hoạt động soạn thảo nêu trên là do nhiều nguyên nhân sau:
Thứ nhất: Đơn vị chủ trì soạn thảo chưa thật sự chú trọng khâu hoạch định chính sách, thiếu sự tham gia của các chuyên gia am hiểu về lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh;
Hoạch định chính sách mang tính định hướng cho các dự án luật. Theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 31 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Ban soạn thảo phải tiến hành thảo luận về chính sách cơ bản của dự án, dự thảo. Như vậy, việc thảo luận chính sách phải được Ban soạn thảo quan tâm, tiến hành thường xuyên mới đem lại hiệu quả cho chất lượng dự án luật.
Hoạch định chính sách cho việc xây dựng luật bao gồm các công đoạn sau: phân tích chính sách, hình thành, đề xuất chính sách và phê duyệt chính sách [21, tr.79]. Các công đoạn này nên được Luật quy định tách bạch thành quy trình hoạch định và xây dựng chính sách với quy trình xây dựng luật, không nên lồng ghép cũng như đồng nhất hai quy trình này. Mặt khác, giai đoạn xây dựng chính sách nên được các nhà làm luật chú trọng trước khi lập dự kiến Chương trình xây dựng luật. Và có làm được như vậy thì mới giúp Ban soạn thảo dự án luật tránh được tình trạng vừa phải xây dựng (thiết kế) các nội dung điều chỉnh thành các điều luật (các quy phạm pháp luật) và thành một dự thảo luật. Mặt khác, các đề nghị xây dựng luật nhiều khi mới chỉ là cảm tính, thậm chí có trường hợp mới chỉ được thuyết minh vẻn vẹn một vài trang giấy. Đối với giai đoạn soạn thảo luật thì Ban soạn thảo có nhiệm vụ quá nặng nề, phải thực hiện cùng đồng thời quá nhiều việc nên mất nhiều thời gian và công sức để soạn thảo một dự án luật, nhưng điều quan trọng hơn là thiếu một trình tự lôgic, khoa học và bài bản trong nghiên cứu và soạn thảo một dự án luật. Do việc nghiên cứu xây dựng chính sách còn yếu đã khiến cho luật khi được ban hành khó đi vào cuộc sống hoặc không phù hợp với cuộc sống hay nói cách khác là chưa đưa được cuộc sống vào luật.
Về việc Ban soạn thảo luật chưa quan tâm đến việc tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học vào quy trình soạn thảo. Tuy Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quy định về sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào quy trình lập pháp, nhưng quy định về phạm vi, nội dung, hình thức, đặc biệt là quy định về cơ chế thu hút các chuyên gia, nhà khoa học chưa cụ thể, mang nặng tính hình thức nên chưa thật sự thu hút được đối tượng này vào hoạt động lập pháp, đặc biệt là giai đoạn soạn thảo. Bên cạnh đó thì cơ chế tiếp thu, phản hồi ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học cũng chưa được quy định rõ ràng, thiếu minh bạch. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Và ở Việt Nam hiện nay thì điều kiện kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật, chế độ, chính sách cho hoạt động nghiên cứu khoa học nói chung và nghiên cứu khoa học trong hoạt động lập pháp nói riêng còn hạn chế, tạo rào cản cho sự tham gia của giới khoa học vào hoạt động lập pháp.
Bên cạnh đó, ngay cả trong nhận thức của Ban soạn thảo cũng không đánh giá đúng về sự cần thiết và vai trò của các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình xây dựng dự án luật nên cũng tạo ra những rào cản hạn chế trực tiếp nhà khoa học tham gia vào quy trình lập pháp. Và về cá nhân các chuyên gia, nhà khoa học cũng không mặn mà, nhiệt tình tham gia, “vì không tìm thấy lợi ích trước mắt” của họ trong việc tham gia Ban soạn thảo hay Tổ biên tập luật.
Thứ hai: Chưa có sự phân công rành mạch và hợp lý giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo, chưa có sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan liên quan trong quá trình đó, dẫn đến tình trạng chờ đợi, dựa dẫm nhau, làm chậm tiến độ soạn thảo và giảm chất lượng của văn bản. Ví dụ như: chưa quy định hợp lý trách nhiệm của cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo, Ban soạn thảo…;
Ban soạn thảo hiện nay vẫn do các bộ, ngành đảm nhiệm là chủ yếu nên đương nhiên bộ, ngành nào cũng mong muốn phải có một chút “lợi ích cục bộ” của mình đan cài vào dự án luật. Như vậy, điều quan trọng là phải tạo ra tính khách quan của chính Ban soạn thảo nhưng vấn đề này vẫn chưa được làm rõ trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
Tính độc lập của Ban soạn thảo cũng bị hạn chế bởi hầu hết cơ quan có sáng kiến lập pháp cũng là cơ quan được giao thành lập Ban soạn thảo, người đứng đầu cơ quan đề xuất luật cũng là người đứng đầu cơ quan soạn thảo và thành phần Ban soạn thảo chủ yếu là cán bộ, chuyên gia của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản đó. Những người được cử vào Ban soạn thảo phần lớn đều dựa vào chức vụ chứ không xuất phát từ yêu cầu chuyên môn mà dự thảo luật cần đáp ứng. Hơn nữa, tỷ lệ các nhà chuyên môn giỏi trong các Ban soạn thảo là khá thấp nên khả năng chỉ đạo hoạt động soạn thảo không cao. Nhiều Ban soạn thảo gần như “khoán trắng” cho Tổ biên tập. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Thành phần Ban soạn thảo chủ yếu là lãnh đạo cấp bộ, ngành. Họ là những người nắm giữ chức vụ quan trọng trong cơ quan, do vậy khối lượng công việc phải xử lý hàng ngày là rất lớn nên quỹ thời gian giành cho việc nghiên cứu dự án luật là rất ít, thậm chí họ không có cả thời gian để tham gia các cuộc họp của Ban soạn thảo. Mặt khác, pháp luật hiện nay cũng chưa quy định chế tài xử lý việc không tham gia hay tham gia không trọn vẹn các cuộc họp của Ban soạn thảo. Từ đó khiến cho họ không hoàn thành nhiệm vụ của mình trong quá trình soạn thảo. Bên cạnh đó, Trưởng ban soạn thảo cũng chưa hoàn thành trách nhiệm của mình, thường đùn đẩy công việc soạn thảo cho Tổ biên tập (trong khi Luật quy định Tổ biên tập chỉ chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo văn bản). Và Tổ biên tập hầu hết cũng chỉ là những chuyên viên chưa có sự am hiểu sâu sắc về những vấn đề mà dự án luật điều chỉnh, trong khi đó Ban soạn thảo phải thực hiện công việc rất quan trọng như thảo luận về chính sách cơ bản, thiết kế chính sách đó thành những quy phạm pháp luật cụ thể. Điều này thì một chuyên viên ở Tổ biên tập không thể đảm đương nổi.
Thứ ba: Còn thiếu các quy định bảo đảm việc soạn thảo văn bản luật phải dựa trên những nghiên cứu, đánh giá khoa học, đánh giá ảnh hưởng dự kiến của những chính sách pháp luật hoặc những quy định của pháp luật sẽ được ban hành; các kết quả nghiên cứu, đánh giá đã có cũng chưa được công bố rộng rãi hoặc cung cấp đầy đủ cho các cơ quan có thẩm quyền như Chính phủ, Quốc hội khi xem xét, thảo luận, thông qua văn bản;
Thứ tư: Quy trình soạn thảo văn bản luật chưa thực sự phát huy được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân liên quan. Việc lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản còn hình thức, và chưa được chú trọng; thiếu cơ chế đề cao trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo;
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã khắc phục được việc giao cho Ban soạn thảo tổ chức lấy ý kiến (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 quy định việc tổ chức lấy ý kiến do Ban soạn thảo tiến hành) và cũng đã quy định thời gian phải đưa ra công bố, lấy ý kiến công chúng trong thời hạn ít nhất là 60 ngày (phù hợp với cam kết của Việt Nam khi ra nhập Tổ chức Thương mại thế giới – WTO). Tuy nhiên, Luật lại không quy định quy trình lấy ý kiến đóng góp và xử lý ý kiến đóng góp cụ thể, có sức thuyết phục. Việc lấy ý kiến đóng góp hiện nay hoàn toàn diễn ra một chiều và chưa thực sự thu hút được sự tham gia có hiệu quả của các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và của nhân dân. Nguyên nhân của sự hạn chế này, trước hết việc thu thập và tổng hợp ý kiến do chính cơ quan soạn thảo văn bản – tức cơ quan quản lý nhà nước thực hiện nhưng những đóng góp chính là những người bị quản lý. Như vậy, việc thu thập và tổng hợp ý kiến có thể không còn tính khách quan. Hơn nữa, việc tổ chức phản biện các ý kiến không được tiến hành công khai rộng rãi để mọi đối tượng cùng tham gia và tạo ra tính nhất trí, đồng thuận. Đặc biệt, Luật cũng không quy định cơ chế bắt buộc cơ quan soạn thảo phải ghi nhận, trả lời và tiếp thu các ý kiến đóng góp. Trên thực tế, nhiều ý kiến đóng góp có ý nghĩa xây dựng rất tốt nhưng không được ghi nhận từ đó tạo cho những người góp ý kiến xuất hiện tâm lý coi việc đóng góp ý kiến là để đáp ứng mặt hình thức. Còn về nội dung, các ý kiến đóng góp có được ghi nhận hay không thì tuỳ thuộc vào cơ quan có nhiệm vụ soạn thảo, trình quyết định.
Mặt khác, ở Việt Nam hiện nay do trình độ dân trí vẫn ở mức thấp, ý thức tự giác, tự nguyện của nhân dân chưa cao trong việc tham gia vào quy trình soạn thảo nên những ý kiến mà họ tham gia đóng góp cũng chỉ mang tính hình thức, và nếu có góp ý sửa chữa cũng chỉ là sửa chữa về mặt ngôn ngữ (sửa câu chữ, lỗi chính tả).
Thứ năm: Thiếu đội ngũ chuyên viên làm công tác soạn thảo văn bản trong khi số lượng văn bản phải ban hành ngày càng nhiều. Ngoài ra, trình độ, năng lực của chuyên viên được giao soạn thảo văn bản cũng còn hạn chế, nhiều văn bản luật ra đời còn chiều theo dư luận, không đúng với tinh thần luật pháp; Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Thứ sáu: Chưa có cơ chế giải quyết tốt mối quan hệ giữa luật với việc soạn thảo các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành theo hướng bảo đảm cho luật đi vào cuộc sống đúng vào thời điểm có hiệu lực;
Thứ bảy: Chất lượng của các dự án luật chưa đạt là do “chạy theo tốc độ”, do “vừa thiết kế, vừa thi công” [9]. Việc vừa thiết kế, vừa thi công ở trong xây dựng cơ bản thì chất lượng ngôi nhà không hoàn hảo. Còn vừa thiết kế, vừa thi công ở trong soạn thảo văn bản luật, thì chất lượng luật có thể có vấn đề. Trên thực tế hiện nay là khi có một tên luật là người ta bắt tay vào soạn thảo nhưng nhiều khi không thấy vấn đề trong cuộc sống là vấn đề gì, vấn đề đó do nguyên nhân gì, nguyên nhân nào thì có thể xử lý bằng quy định pháp luật, nguyên nhân nào không thể xử lý bằng pháp luật. Nếu đó là nguyên nhân có thể xử lý bằng quy định pháp luật thì chính sách lập pháp đề ra là chính sách gì. Đó là vấn đề bao giờ cũng phải được trả lời trước khi soạn thảo văn bản giống như việc “bác sĩ bắt mạch, khám bệnh rồi mới kê đơn, bốc thuốc”. Nhưng việc đó hiện nay chưa làm được. Đó rõ ràng là vừa thiết kế, vừa thi công luật;
Thứ tám: Thiếu kinh phí, cơ sở vật chất cần thiết phục vụ cho hoạt động soạn thảo văn bản luật.
Kinh phí dành cho xây dựng pháp luật nói chung cũng như cho công việc soạn thảo dự án luật trước khi trình Quốc hội thông qua còn rất hạn chế, chưa thật sự đáp ứng để bảo đảm cho việc nâng cao chất lượng và thu hút các nhà khoa học, các nhà quản lý vào quá trình phản biện khoa học, khách quan.
Theo Điều 94 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng chỉ quy định ngắn gọn trong một câu “kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do Ngân sách nhà nước cấp”. Và từ trước tới nay, vấn đề kinh phí cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vẫn được thực hiện theo Thông tư số 100/2006/TT-BTC ngày 23 tháng 10 năm 2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định tại Thông tư này thì kinh phí cho xây dựng văn bản luật là rất hạn chế, eo hẹp nên không thể phát huy vai trò nuôi dưỡng chất xám nhằm cho ra những sản phẩm luật tốt. Không những thế, các cơ quan tham gia vào quy trình xây dựng văn bản luật cũng không được quyền tự phân bổ khoản kinh phí này nên công việc luôn gặp nhiều vướng mắc vì tình trạng “thiếu thực không vực được đạo”. Trong khi đó, tốc độ và số lượng văn bản luật ngày càng phải xây dựng nhiều để kịp điều chỉnh cuộc sống thay đổi nhanh chóng như hiện nay.
2.3. HOẠT ĐỘNG THẨM TRA, THẨM ĐỊNH DỰ ÁN LUẬT Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
2.3.1. Những ưu điểm cơ bản
Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản luật nói riêng, trong thời gian qua Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đã tiến hành thẩm tra nhiều dự thảo. Trong số những Uỷ ban của Quốc hội được giao nhiệm vụ thẩm tra thì Uỷ ban Pháp luật giữ vai trò quan trọng nhất.
Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, trong các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản luật áp dụng nói riêng là một nguyên tắc, yêu cầu khách quan, tất yếu của mọi nhà nước. Không những thế, đây còn là căn cứ đánh giá hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do dân và vì dân ở nước ta.
Nhà nước pháp quyền, trước hết là một nhà nước đề cao pháp luật, pháp chế trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và trong đời sống xã hội. Trong nhà nước pháp quyền, pháp luật phải là cơ sở của mọi hình thức tổ chức quyền lực công. Mọi đường lối, chính sách và quyết định của Nhà nước phải dựa vào Hiến pháp và các đạo luật, phục tùng pháp luật và tất cả các mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và cá nhân cũng phải dựa trên cơ sở của pháp luật. Tuy nhiên, khác với nhà nước pháp trị, pháp luật của nhà nước pháp quyền phải vươn tới sự đầy đủ toàn diện trên tất cả các lĩnh vực, với phương châm: Đối với “cá nhân thì cho phép làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm”, còn đối với “cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền chỉ được phép làm những gì pháp luật quy định”. Pháp luật của nhà nước pháp quyền phải là pháp luật vì con người, bảo vệ quyền con người. Và pháp luật trở thành phương tiện cho mọi cá nhân phát huy năng lực sáng tạo, tham gia một cách tích cực vào công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, tạo lập hành lang pháp lý đầy đủ cho sự phát triển của xã hội, bảo đảm dân chủ, bình đẳng trong xã hội. Để xây dựng nhà nước pháp quyền, trước hết phải xây dựng được một hệ thống pháp luật tốt cả về nội dung, cả về hình thức thể hiện và được mọi công dân đề cao, tôn trọng. Mức độ hoàn thiện pháp luật và tuân thủ pháp luật chính là một tiêu chí để đánh giá tính pháp quyền của một nhà nước. Nâng cao chất lượng các văn bản luật chính là yêu cầu quan trọng hàng đầu, có ý nghĩa quyết định đối với sự thành công của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nước ta hiện nay. Điều này cũng có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, xã hội đất nước, đặc biệt là khi nước ta chuyển từ nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới.
Để hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, một trong những tiêu chí hàng đầu cần hướng tới đó là đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bởi lẽ, “những biểu hiện vi hiến và thiếu thống nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật là những biểu hiện của nhà nước thiếu dân chủ, đi ngược lại xu hướng tiến bộ của nhân loại” [4]. Để đáp ứng yêu cầu đó, ngay từ giai đoạn soạn thảo, ban hành văn bản luật, thì tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh phải được bảo đảm. Đây phải được coi là một nguyên tắc, một yêu cầu quan trọng trong quy trình lập pháp, bởi lẽ, việc chỉnh lý những sai sót (nếu có) của các dự án luật đang trong giai đoạn soạn thảo sẽ dễ dàng hơn. Hơn nữa, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất đối với các dự án luật cũng sẽ hạn chế tối đa khả năng gây thiệt hại cho Nhà nước và xã hội do việc cho ra đời những văn bản luật mâu thuẫn, trái Hiến pháp, pháp luật. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, cụ thể là Điều 27 Luật Tổ chức Quốc hội thì Uỷ ban Pháp luật có trách nhiệm “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua” [30].
Còn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định những hoạt động cụ thể của Uỷ ban Pháp luật về việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét thông qua. Đó là Uỷ ban Pháp luật tham gia thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh do Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra; Tham gia chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Đây là quá trình gắn liền với từng bước kiện toàn về chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban Pháp luật. Đồng thời với việc tách Uỷ ban Pháp luật thành hai uỷ ban là Uỷ ban Tư pháp và Uỷ ban Pháp luật, thì sự quá tải trong công việc của Uỷ ban Pháp luật đã được giảm bớt, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội thông qua. Như vậy, Uỷ ban Pháp luật là cơ quan duy nhất của Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với tất cả các dự án luật trước khi trình Quốc hội thông qua, kể cả những dự án luật không do Uỷ ban Pháp luật chủ trì thẩm tra.
Việc giao cho Uỷ ban Pháp luật xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật ngay trong quá trình xây dựng văn bản sẽ giúp phát hiện và loại bỏ sớm những văn bản hay những điều khoản vi hiến, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn bản luật được ban hành, tránh tốn kém thời gian và công sức của Quốc hội cũng như các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan. Việc giao nhiệm vụ này cho một cơ quan trong cơ cấu của Quốc hội, đặc biệt là trong lĩnh vực lập pháp, thể hiện vị trí, vai trò của Quốc hội trong bộ máy nhà nước.
Quốc hội khoá IX đã thông qua 41 Luật thì Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm tra 18 Luật chiếm 43% số luật được thông qua. Quốc hội khoá XII đã thông qua 64 Luật thì Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm tra hầu hết dự án luật trên.
Về hoạt động thẩm định văn bản luật thuộc Bộ Tư pháp. Thời gian qua, công tác thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự thảo luật đã đạt được kết quả khá tốt, góp phần nâng cao chất lượng văn bản, bảo đảm tiến độ trình, thông qua, ký ban hành. “Từ năm 1997 đến nay, Bộ Tư pháp đã thẩm định khá nhiều dự thảo văn bản luật. Năm 1998 Bộ Tư pháp đã thẩm định được 10 dự thảo luật; Năm 1999 thẩm định được 3 dự thảo luật; Năm 2000 là 4 dự thảo; Năm 2001 là 8 dự thảo luật…” [42, tr.47].
Như vậy, hoạt động thẩm định, thẩm tra được các cơ quan tiến hành thường xuyên trong nhiều năm qua và đạt được những kết quả đáng khích lệ. Hoạt động thẩm định ngày càng phát huy vai trò trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất cho mỗi dự thảo và qua đó chất lượng văn bản luật ngày càng được nâng cao. Điều đó càng khẳng định hoạt động thẩm tra, thẩm định văn bản luật trở nên cần thiết bởi nếu thực hiện tốt hoạt động này thì sẽ “đỡ gánh nặng” cho cơ quan tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản luật sau khi văn bản đã có hiệu lực pháp lý.
2.3.2. Những hạn chế và bất cập Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, Uỷ ban Pháp luật vẫn chưa thực sự phát huy được vai trò của mình trong lĩnh vực này. Bởi lẽ, việc xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật là một công việc phức tạp, mang tính chuyên môn cao, đòi hỏi sự am hiểu pháp luật sâu sắc trong tất cả các lĩnh vực và sự đầu tư lớn về thời gian, công sức. Việc tham gia của Uỷ ban Pháp luật, nhất là ở giai đoạn thẩm tra sơ bộ chưa được thường xuyên, chưa tập trung được trí tuệ của tập thể Uỷ ban Pháp luật. Để tham gia cùng Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban khác bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội thông qua, thông thường, chỉ có một đại diện thường trực Uỷ ban Pháp luật hoặc thậm chí chỉ là cán bộ, chuyên viên của vụ chuyên môn giúp việc Uỷ ban cử sang thẩm tra. Ý kiến thẩm tra của Uỷ ban Pháp luật về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật chưa được thể hiện một cách chính thức bằng văn bản.
Việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật tuy được quy định là một nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Uỷ ban Pháp luật, nhưng trên thực tế, do phải cùng một lúc đảm nhận nhiều trọng trách khác nhau nên sự đầu tư thực hiện công tác này còn rất nhiều hạn chế. Do đó, trên thực tế, Uỷ ban Pháp luật vẫn còn “để lọt” một số văn bản được ban hành chưa đúng thẩm quyền. Ví dụ, trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn có các Pháp lệnh về thuế; mốt số quy định đáng lẽ phải được quy định cụ thể trong luật nhưng lại giao cho Chính phủ quy định hoặc Bộ quy định… Nội dung của một số dự án luật còn những mâu thuẫn, chồng chéo. Tồn tại này có trách nhiệm của Uỷ ban Pháp luật.
Về công việc thẩm định của Bộ Tư pháp đối với văn bản luật trên thực tế cũng bộc lộ những hạn chế như: chất lượng của các Báo cáo thẩm tra chưa cao; các uỷ viên thẩm tra hoạt động kiêm nhiệm nên chưa giành nhiều thời gian cho hoạt động này làm ảnh hưởng đến tiến độ công việc. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Nguyên nhân của sự hạn chế trên cụ thể là: Trong một thời gian dài, Uỷ ban Pháp luật “quá tải” về chức năng, nhiệm vụ; phương thức Uỷ ban Pháp luật sử dụng nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật còn thiếu hiệu lực và hiệu quả. Bởi mặc dù Uỷ ban Pháp luật là cơ quan duy nhất của Quốc hội có vai trò bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với tất cả các dự án luật, nhưng khi thực hiện trọng trách này, Uỷ ban Pháp luật lại không đứng ở vị trí chủ chốt mà chỉ là cơ quan tham gia cùng với các cơ quan khác thẩm tra, chỉnh lý.
Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành không thể hiện được vai trò chủ đạo của Uỷ ban Pháp luật, không đề cao trách nhiệm cũng như tính chất pháp lý của các ý kiến của Uỷ ban Pháp luật liên quan đến tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong khi đó, các văn bản dưới luật khác cũng không có quy định nào cụ thể hơn về sự “tham gia” này của Uỷ ban Pháp luật, ví dụ: nếu tham gia thẩm tra, thì trong phiên họp thẩm tra, ý kiến của Uỷ ban Pháp luật được trình bày như thế nào, có được thể hiện chung trong Báo cáo thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra không?…
Sự đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật không đơn giản, thường gây nhiều tranh cãi và có ảnh hưởng rất lớn tới “số phận” của các dự án luật nên đòi hỏi người làm nhiệm vụ này không chỉ có chuyên môn sâu mà cả sự kiên định, vững vàng. Điều đó đặt ra yêu cầu rất cao đối với mỗi thành viên Uỷ ban Pháp luật. Những yêu cầu đó, trong thời gian qua, dù đã được quan tâm nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ.
Do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định khi thẩm tra sơ bộ, cơ quan thẩm tra phải tiến hành họp toàn thể mà với dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến thì có thể tổ chức phiên họp Thường trực Hội đồng, Thường trực Uỷ ban. Điều đó dẫn tới báo cáo thẩm tra chỉ phản ánh được ý kiến của một bộ phận thành viên của cơ quan thẩm tra chứ không phải là ý kiến của toàn thể cơ quan thẩm tra. Hơn nữa, trong trường hợp này có thể dẫn đến những ý kiến đối lập nhau tại cuộc họp thẩm tra sơ bộ với ý kiến thẩm tra tại cuộc họp toàn thể, khi đó sẽ gây khó khăn cho việc xem xét thông qua các văn bản luật. Điều này cũng vi phạm nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số của các cơ quan của Quốc hội.
Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định nội dung thẩm tra, thẩm định vẫn còn nhiều điểm trùng lặp nhau, ví dụ như sự phù hợp của nội dung dự thảo đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản. Điều này đã ảnh hưởng lớn tới kết quả Báo cáo thẩm tra, thẩm định (sẽ có nhiều quan điểm trùng nhau, nhưng cũng có nhiều quan điểm khác nhau khó đi tới điểm thống nhất cuối cùng). Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Mặt khác, do việc gửi dự án đến cơ quan thẩm tra vẫn còn nhiều trường hợp chưa bảo đảm thời gian theo luật định. Có những dự án luật gửi sát ngày khai mạc phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, kỳ họp của Quốc hội khiến cho việc tiến hành thẩm tra gặp nhiều khó khăn. Bên cạnh đó thì việc cung cấp thông tin có dự án thực hiện chưa tốt dẫn đến các thành viên của Hội đồng thẩm tra thiếu thông tin về dự án, ảnh hưởng tới chất lượng báo cáo thẩm tra.
Ngoài ra quy trình phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan thẩm định, thẩm tra và các Bộ, ngành còn chưa hiệu quả dẫn đến hoạt động thẩm định, thẩm tra chưa thực hiện tốt trên thực tế. Ví dụ như việc nghiên cứu, xây dựng chính sách trong giai đoạn soạn thảo còn chưa bảo đảm chất lượng, các cơ quan thẩm tra vừa phải tiếp tục phân tích chính sách, vừa hoàn thiện về kỹ thuật nên đã dẫn tới áp lực lớn về công việc đối với cơ quan thẩm tra.
2.4. THẢO LUẬN VÀ THÔNG QUA VĂN BẢN LUẬT Ở KỲ HỌP CỦA QUỐC HỘI
2.4.1. Những ưu điểm cơ bản
Trong quá trình thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của Quốc hội đã bước đầu tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và Nghị định 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 quy định chi tiết hướng dẫn một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.
Đối với các dự thảo luật do Chính phủ, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các đại biểu Quốc hội kiến nghị, trình lên Quốc hội đã được thảo luận và thông qua nhanh chóng. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Trong các kỳ họp của Quốc hội, phần lớn đã giành thời gian cho việc thảo luận và đi đến thống nhất các dự thảo luật. Đặc biệt là các đại biểu Quốc hội ngày càng am hiểu về pháp luật nên đã tranh luận, phân tích những điểm tiến bộ, hợp lý, thống nhất của dự thảo… để từ đó đi đến thống nhất với nhau trong cùng một vấn đề thông qua một văn bản luật nào đó.
Bên cạnh đó việc thảo luận cho dự án luật còn được lấy ý kiến ở cuộc thảo luận tại Tổ hoặc Đoàn đại biểu Quốc hội trước khi đưa ra thảo luận ở kỳ họp Quốc hội. Đây là một việc làm hết sức tiến bộ, nó giúp cho việc đi tới thống nhất ý kiến về dự án luật được thông qua khi thời gian diễn ra kỳ họp của Quốc hội là hạn hẹp.
Phạm vi điều chỉnh của các dự án luật mà Quốc hội thông qua rất rộng, trên khắp các lĩnh vực của đời sống xã hội: Lĩnh vực kinh tế, văn hoá – xã hội, giáo dục, y tế, môi trường, khoa học công nghệ; Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; Đảm bảo quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; Quan hệ đối ngoại, hội nhập kinh tế quốc tế… Đặc biệt hơn nữa từ khi Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII đã thông qua Nghị quyết số 11/2007/QH12 về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Và theo Điều 1 của Nghị quyết này quy định thông qua chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII gồm 128 dự án luật, pháp lệnh, trong đó có 93 dự án thuộc chương trình chính thức (gồm 83 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh) và 35 dự án luật thuộc chương trình chuẩn bị. Riêng trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2008 gồm 54 dự án luật, pháp lệnh.
2.4.2. Những hạn chế và bất cập
Thảo luận và thông qua dự án luật tại kỳ họp của Quốc hội được quy định từ Điều 51 tới Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên những quy định đó còn bộc lộ một số hạn chế như : Quy định của pháp luật về thời gian họp của Quốc hội rất ngắn nên không đủ để thảo luận sâu vào các vấn đề của dự thảo luật, các đại biểu Quốc hội không được nghe giải trình, phản biện đầy đủ, nhiều chiều, không được nghe tranh luận về nhiều vấn đề quan tâm mà dự án luật điều chỉnh. Từ đó dẫn tới việc thảo luận tại Quốc hội chưa thực sự sôi nổi, thực chất, trên cơ sở tranh luận thẳng thắn để đạt đến sự thoả hiệp trong việc cân bằng các nhóm lợi ích trong xã hội mà chủ yếu là sự thảo luận “nương theo” sự chỉ đạo của Chủ toạ hoặc theo ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội [21, tr.132 – 133].
Thực tế, việc thông qua văn bản luật vẫn còn nặng về hình thức và mất nhiều thời gian. Khi thảo luận dự án luật tại kỳ họp của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội thay vì quyết định những vấn đề lớn, có tính quan điểm lại tập trung góp ý về câu chữ, kỹ thuật, cách hành văn từng điều khoản cụ thể. Có người đã nhận xét đó là “cách làm văn tập thể”. Cách làm này vừa tốn nhiều thời gian, vừa chưa đảm bảo chất lượng và phát huy được trí tuệ tập thể. Nguyên nhân là do Ban soạn thảo và cơ quan thẩm tra chưa chú trọng đúng mức về kỹ thuật lập pháp. Chính vì vậy thời gian dành cho các đại biểu góp ý về câu chữ mất khá nhiều thời gian, ảnh hưởng tới những nội dung khác của kỳ họp. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc trình dự án luật, thẩm định, thẩm tra dự án luật chưa chặt chẽ, mất nhiều thời gian, từ đó ảnh hưởng tới thời gian lấy ý kiến từ phía đại biểu Quốc hội, ý kiến từ phía các Bộ, ban ngành, trong khi đó khối lượng công việc của đại biểu Quốc hội rất lớn nên cũng khó cho việc thảo luận và đi tới thống nhất thông qua luật tại kỳ họp của Quốc hội.
Do các cơ quan soạn thảo chuẩn bị dự thảo luật chậm, thường thì đến sát thời điểm Uỷ ban Thường vụ Quốc hội họp lúc đó Chính phủ mới họp cho ý kiến. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phải cho ý kiến trong thời gian gấp nên rất khó. Nếu xem xét các dự án luật không kỹ, và luật được thông qua nhưng chất lượng không cao thì vừa tốn kém, vừa mất thời gian, có khi vừa thông qua một thời gian ngắn lại sửa đổi, bổ sung từ đó gây mất thời gian và tốn kém tiền bạc của Nhà nước.
Tiếp đến, mặc dù số lượng các đạo luật được Quốc hội thông qua đã tăng lên gấp đôi so với trước đây, các văn bản cần phải ban hành hoặc bổ sung, sửa đổi vẫn đang ngày càng nhiều lên chứ không phải là ít đi.
Nguyên nhân của sự hạn chế, bất cập trên: Thứ nhất: Hiện nay do yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, cuộc sống đòi hỏi cần nhiều luật để điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội trong tất cả các lĩnh vực kinh tế – văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại, bảo vệ và phát huy các quyền tự do và dân chủ của công dân. Do đó, cần đẩy nhanh tốc độ xây dựng và thông qua các dự án luật. Xuất phát từ tình hình thực tế của nước ta là Quốc hội chưa phải là Quốc hội chuyên trách, hoạt động thường xuyên, mỗi năm theo luật định Quốc hội chỉ họp có hai kỳ. Thời gian mỗi kỳ họp chỉ có trong vòng một tháng. Trong thời gian đó, Quốc hội phải quyết định rất nhiều vấn đề quan trọng thuộc quốc kế dân sinh, thời gian giành để xem xét, thông qua các dự án luật không được nhiều, nếu cứ phải tuân thủ đầy đủ thủ tục và các bước thông qua luật như hiện nay thì rất chậm, số lượng các dự án luật được thông qua rất ít. Do đó, yêu cầu đặt ra là phải tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng và hiệu quả của việc xem xét thông qua các dự án luật.
Thứ hai: Việc tổ chức soạn thảo dự án luật không đảm bảo đúng tiến độ và chất lượng đặt ra; chưa phối hợp nhịp nhàng với cơ quan khác nên tình trạng vừa làm vừa hoạch định chính sách pháp lý; dự án đến ngày xem xét, thông qua vẫn còn nhiều vấn đề quan điểm chưa được giải quyết. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Thứ ba: Kỹ thuật lập pháp của Quốc hội còn nhiều hạn chế. Trong một số văn bản, quy tắc sử dụng ngôn ngữ vẫn còn chưa chuẩn, nhiều thuật ngữ pháp lý sử dụng còn gây nhiều tranh cãi trong quá trình thông qua luật, thậm chí cùng sử dụng thuật ngữ nhưng giữa các văn bản khác nhau lại được hiểu không thống nhất. Ví dụ như: Thuật ngữ “vốn pháp định”, trong Luật Doanh nghiệp được hiểu là mức vốn tối thiểu phải có khi thành lập Doanh nghiệp; trong Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam trước đây, vốn pháp định được hiểu là mức vốn do các bên liên doanh đóng góp và được ghi trong Điều lệ.
Thứ tư: Lực lượng giúp việc cho Quốc hội thực hiện hoạt động lập pháp còn yếu và thiếu. Đội ngũ tham mưu, tư vấn cho Quốc hội chủ yếu là các chuyên gia tại các Vụ của các Uỷ ban và đầu khoá XI Quốc hội mới thành lập Ban Công tác lập pháp có khoảng 30 người. Trong khi đó những quốc gia khác số lượng chuyên gia, chuyên viên lập pháp giúp việc cho Nghị viện đều trên 100 người. Hơn nữa, số lượng đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm là rất lớn nên đã không giành thời gian nhiều cho việc xây dựng pháp luật, đặc biệt là số lượng đại biểu Quốc hội am hiểu về pháp luật của tất cả các mặt đời sống là rất ít nên khó cho việc thảo luận, thống nhất quan điểm về dự thảo luật tiến tới việc thông qua dự thảo luật đó.
Thứ năm: Nghệ thuật điều khiển các phiên họp của Quốc hội khi xem xét, thông qua dự án luật cũng chưa đạt. Đây là những vấn đề thuộc về kinh nghiệm, sự nhạy cảm cũng như bản lĩnh của người chủ trì, điều khiển phiên họp.
Thứ sáu: Việc gửi dự án luật đến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các Uỷ ban giúp việc cho Quốc hội còn chậm trễ, gây khó khăn cho việc nghiên cứu, đánh giá, lấy ý kiến để xử lý những điều khoản chưa hợp lý…
Ngoài ra còn rất nhiều lý do khác khiến cho việc thông qua dự án luật tại kỳ họp của Quốc hội chưa đem lại hiệu quả cao.
2.5. CÔNG BỐ VĂN BẢN LUẬT
2.5.1. Những ưu điểm cơ bản Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong xây dựng văn bản luật là vấn đề được đặc biệt quan tâm. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện mà còn là một trong những kênh để người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân… Đây cũng là một nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được đề ra trong nhiều văn kiện của Đảng. Đồng thời, cũng là để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Do vậy, một nguyên tắc quan trọng mà Luật yêu cầu là phải công khai trong quá trình soạn thảo thông qua việc đăng tải toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, trên các phương tiện thông tin đại chúng trong một thời gian nhất định để công chúng biết và tham gia ý kiến. Bên cạnh đó, Luật cũng đặt ra nguyên tắc khi soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của văn bản phải bảo đảm tính minh bạch, tức là ngay từng quy định của văn bản phải rõ ràng, cụ thể, đơn giản, dễ hiểu để tạo thuận lợi cho việc áp dụng, tránh tình trạng ban hành văn bản như hiện nay còn mập mờ, chung chung, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến khó áp dụng. Như vậy, thông qua những hình thức công bố khác nhau mà các đối tượng thi hành biết được nội dung của văn bản quy phạm pháp luật tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực hiện văn bản.
Việc đăng Công báo các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương được cải thiện đáng kể và từng bước đi vào nề nếp, bước đầu tạo điều kiện để mọi người có thể tiếp cận được văn bản luật cần quan tâm.
Những ưu điểm và thành tựu trong việc công khai, công bố văn bản luật nêu trên đã góp phần làm cho số lượng cũng như chất lượng các văn bản luật ngày càng cao, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
2.5.2. Những hạn chế và bất cập
Sau khi được chủ thể có thẩm quyền thông qua, văn bản luật sẽ được công bố bằng nhiều hình thức khác nhau trong đó có hình thức đăng Công báo. Mặc dù đã có quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về việc đăng Công báo, nhưng trên thực tế vẫn còn số lượng lớn các văn bản luật đã được ban hành, có hiệu lực nhưng chưa được đăng Công báo. Việc văn bản luật không đăng Công báo được giải thích từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng nhiều lý do, hoặc là do bộ phận văn thư lưu trữ không gửi đầy đủ đến bộ phận Công báo của Văn phòng Chính phủ; hoặc bởi Văn phòng Chính phủ giữ lại văn bản không đăng vì cho rằng văn bản đó thuộc bí mật quốc gia. Hiện tượng này gây ra những khó khăn nhất định cho các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản cũng như những người có quyền lợi và trách nhiệm liên quan.
Nguyên nhân cơ bản của sự hạn chế trên là do đội ngũ chuyên viên phát hành Công báo quá mỏng. Cho dù cơ quan ban hành văn bản luật có chấp hành nghiêm chỉnh nghĩa vụ gửi văn bản để đăng Công báo thì cũng không thể đăng tải một cách kịp thời và đầy đủ các văn bản luật được. Với bộ phận nhỏ chỉ khoảng bốn, năm chuyên viên thuộc một đơn vị cấp Vụ của Văn phòng Chính phủ làm việc trong điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật hạn chế, Công báo không thể có điều kiện để cập nhật hàng ngày những văn bản luật đã ban hành. Việc in Công báo hiện nay cũng chỉ in ở Hà Nội sau đó được phát hành đi các tỉnh. Điều này lý giải tại sao Công báo đến các địa phương thường chậm hàng tuần lễ có khi hàng nửa tháng. Thực trạng trên đòi hỏi phải nhanh chóng có giải pháp để tăng cường năng lực của cơ quan phát hành Công báo mới có thể đáp ứng nhu cầu thông tin pháp luật.
Kết luận chương 2: Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là công cụ trực tiếp xác lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp nhờ đó, công tác xây dựng văn bản luật ở Việt Nam có nhiều tiến bộ, cải thiện hệ thống pháp luật cả về số lượng và chất lượng của văn bản luật. Việc triển khai thực hiện Luật này, một mặt, đã giúp đẩy nhanh quá trình xây dựng hệ thống pháp luật và mặt khác, đã tạo sự chuyển biến một bước về chất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và trong hoạt động xây dựng văn bản luật nói riêng; cơ bản đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân theo đường lối, chính sách của Đảng.
Với việc ban hành Luật này, quy trình xây dựng văn bản luật đã được cải tiến một bước và có những đổi mới quan trọng như: Đổi mới khá cơ bản cách làm chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội và Chính phủ, từng bước khắc phục tính hình thức trong việc đề xuất các dự án luật, góp phần làm cho chương trình, kế hoạch lập pháp trở nên khoa học – thực tiễn; Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có những đổi mới quan trọng theo hướng ngày càng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động trí tuệ của xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật; Kinh nghiệm trong hoạt động lập pháp của một số nước đã được nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc để vận dụng vào thực tiễn của Việt Nam như: phương pháp đánh giá dự báo tác động kinh tế – xã hội, thủ tục rút gọn; kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản” … bước đầu phát huy hiệu quả làm cho tính khả thi, tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật được cải thiện, đáp ứng kịp thời hơn, tốt hơn yêu cầu của thực tiễn;…
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đó, quy trình xây dựng văn bản luật vẫn còn bộc lộ những yếu kém như: Việc lập chương trình xây dựng văn bản luật nhìn chung còn chưa thực sự khoa học, thiếu những định hướng chính sách pháp luật; Chưa có sự phân công thật rành mạch và hợp lý giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo; Quy trình soạn thảo văn bản chưa phát huy triệt để sự tham gia của các tổ chức, cá nhân liên quan; Hoạt động thẩm định, thẩm tra còn nhiều chồng chéo;…
Tìm hiểu nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém trong quy trình xây dựng văn bản luật là cơ sở để đưa ra quan điểm và định hướng giải pháp cho việc xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam trong thời gian tới. Luận văn: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam.
XEM THÊM NỘI DUNG TIẾP THEO TẠI ĐÂY:
===>>> Luận văn: Giải pháp quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam

Dịch Vụ Viết Luận Văn 24/7 Chuyên cung cấp dịch vụ làm luận văn thạc sĩ, báo cáo tốt nghiệp, khóa luận tốt nghiệp, chuyên đề tốt nghiệp và Làm Tiểu Luận Môn luôn luôn uy tín hàng đầu. Dịch Vụ Viết Luận Văn 24/7 luôn đặt lợi ích của các bạn học viên là ưu tiên hàng đầu. Rất mong được hỗ trợ các bạn học viên khi làm bài tốt nghiệp. Hãy liên hệ ngay Dịch Vụ Viết Luận Văn qua Website: https://hotrovietluanvan.com/ – Hoặc Gmail: hotrovietluanvan24@gmail.com