Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Chia sẻ chuyên mục Đề Tài Luận Văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hay nhất năm 2023 cho các bạn học viên ngành đang làm luận văn thạc sĩ tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài luận văn tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm luận văn thì với đề tài Luận Văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật dưới đây chắc chắn sẽ giúp cho các bạn học viên có cái nhìn tổng quan hơn về đề tài sắp đến.

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Lần đầu tiên đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment, gọi tắt là RIA) được áp dụng trên thế giới là vào giữa những năm 1970 tại Mỹ dưới thời Tổng thống Ford do có lo ngại về gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ, cộng với lo ngại điều đó có thể làm gia tăng lạm phát[46]. Lúc đầu, người ta chỉ chú ý phân tích tác động đối với doanh nghiệp sau đó mới chú ý đánh giá tác động đến chủ thể khác. Đến nay RIA đã được áp dụng ở đại đa số các nước thuộc OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Co-operation and Development), thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nước có nền kinh tế phát triển trên thế giới như Mỹ, Canada và các nước Tây Âu. Hiện nay, số thành viên của OECD là 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia), nhiều nước châu Âu chuyển đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ la tinh.

Việt Nam hiện nay, RIA là một khái niệm mới, đang từng bước được nhận thức và áp dụng. Nghiên cứu về RIA còn là một lĩnh vực mới mẻ, chưa có các nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện và sâu sắc.

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật của nước ta còn nhiều văn bản, chính sách hoặc quy định nào đó trong một văn bản không có tính khả thi, rất khó để áp dụng trên thực tế. Nguyên nhân của thực trạng trên có thể bắt nguồn từ nhiều khía cạnh, song theo nhận định của nhiều chuyên gia, nguyên nhân chính nằm ở chỗ chính sách, văn bản đưa ra mang tính chủ quan, áp đặt mà thiếu một hoạt động đánh giá, nghiên cứu tác động mang tính khoa học, khách quan. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Trong nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, không thể đứng ngoài dòng chảy pháp luật chung của thời đại. Vì vậy, tiếp thu tinh hoa, kinh nghiệm của các nhà nước trên thế giới trong lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một đòi hỏi khách quan. Trong số những thành tựu, kinh nghiệm gần đây của việc xây dựng pháp luật trên thế giới thì hoạt động đánh giá tác động pháp luật đã chứng tỏ hiệu quả và những ưu việt đáng để chúng ta tìm hiểu, học hỏi.

Nếu nghiên cứu về hiệu quả pháp luật là đi tìm câu trả lời cho hiệu quả của chính sách, văn bản tồn tại trên thực tế, “trạng thái của hành vi và trạng thái của ý thức pháp luật sau khi có sự tác động điều chỉnh của pháp luật”[13], hơn thế, nó còn có thể có những hậu quả đã phát sinh, thì đánh giá tác động pháp luật là việc dự liệu, lường trước những hệ quả và cả hậu quả ấy, không để nó tạo ra những ảnh hưởng xấu, nhiều khi việc khắc phục rất khó khăn và tốn kém.

CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ

===>>> Bảng Giá Viết Thuê Luận Văn Thạc Sĩ Ngành Luật

2. Tình hình nghiên cứu

Có thể nói, “đánh giá tác động pháp luật” là một vấn đề mới, phức tạp và cấp thiết, mang tính lí luận và thực tiễn của luật học. Nghiên cứu vấn đề này không chỉ có ý nghĩa trong công tác xây dựng pháp luật mà còn để hạn chế, lường trước những hệ quả xấu có thể phát sinh trên thực tế, những quy phạm pháp luật đưa ra thiếu tính khả thi.

RIA là vấn đề mới ở Việt Nam, vì vậy chưa có một công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống, sâu sắc về vấn đề này ở nước ta. Tuy vậy, đã xuất hiện một số bài báo khoa học, hội thảo nghiên cứu về đánh giá tác động pháp luật và việc áp dụng nó ở Việt Nam. Trong hệ thống các bài nghiên cứu đã công bố, vấn đề đánh giá tác động pháp luật cũng hiếm khi được thể hiện như là một đề tài độc lập mà nó thường được đề cập đến trong các bài viết bàn về đổi mới quy trình lập pháp, quy trình làm luật, hoặc ít nhiều được nhắc thoáng qua trong các bài viết bàn đến vấn đề các văn bản pháp luật thiếu tính khả thi, thiếu sức sống trên thực tế. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Một số bài tiêu biểu như một số bài viết sau:

• Các bước làm luật: ở người và ở ta. Tác giả: Nguyễn Đức Lam;
• Một số yếu tố cơ bản tác động đến cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Tác giả: TS. Phạm Tuấn Khải;
• Một số nhận xét về thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tác giả: Phạm Thúy Hạnh;
• Phân tích chính sách-công đoạn quan trọng của quy trình lập pháp. Tác giả: TS. Nguyễn Sỹ Dũng;
• Những câu hỏi dành cho lập pháp thời hội nhập. Tác giả: TS. Nguyễn Thị Kim Thoa. …

Trong thời gian gần đây, vấn đề đánh giá tác động pháp luật đã thu hút được sự quan tâm nhiều hơn của các nhà nghiên cứu, đã xuất hiện một công trình nghiên cứu tương đối toàn diện về vấn đề này, tuy mang tính đào tạo thực hiện cho các cán bộ, người làm công tác đánh giá tác động pháp luật:

“Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam”. Tác giả: Raymond Mallon và Lê Duy Bình.

3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu

Mục đích của việc nghiên cứu là đưa ra được một cái nhìn có tính hệ thống, khoa học, sâu sắc và toàn diện về RIA, những vấn đề đặt ra về mặt lí luận và thực tiễn trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, đưa ra những khuyến nghị về chính sách, những đảm bảo thực tiễn cho RIA trở thành một hoạt động có vai trò quan trọng trong việc ban hành chính sách, văn bản pháp luật ở Việt Nam. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

RIA nói chung và đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong đó khái niệm pháp luật cần đánh giá ở đây có một nội hàm rất rộng. Các văn bản chứa đựng quy phạm và các văn bản quản lí không chính thức như các hướng dẫn tổ chức thực hiện, các thông lệ, các chương trình, kế hoạch có tác động quan trọng trong đời sống pháp lí, xã hội ở Việt Nam. Tuy nhiên, trong phạm vi luận văn này, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu việc đánh giá tác động pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, cụ thể hơn là các đạo luật, pháp lệnh, các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành mà cụ thể ở đây là các Nghị định của Chính phủ. Đây là các văn bản quy phạm pháp luật ở tầm vĩ mô, có tác động, ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống xã hội.

4. Cơ sở lí luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lí luận dùng để nghiên cứu đề tài này là chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng về đổi mới và hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền, các tư tưởng, quan điểm về luật học tiến bộ và hiện đại trên thế giới.

Phương pháp luận được sử dụng để giải quyết những vấn đề đặt ra trong luận văn là: phương pháp biện chứng, phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê và phương pháp mô hình hóa.

5. Những nét mới của luận văn

Đây là công trình chuyên khảo trong khoa học pháp lí nước ta về đánh giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nam một cách tương đối toàn diện và có hệ thống.

Luận văn làm rõ khái niệm về đánh giá tác động pháp luật và đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề lí luận về đánh giá tác động pháp luật trên thế giới và ở Việt Nam.

Luận văn phân tích thực trạng của hoạt động RIA ở nước ta, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, từ đó đề ra phương hướng áp dụng, hoàn thiện việc đánh giá tác động của dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam, nâng cao hiệu quả của hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội.

6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Luận văn góp phần làm sáng tỏ quá trình hình thành, phát triển và nội dung của hoạt động RIA; khắc họa được toàn cảnh hoạt động RIA trên thế giới và ở nước ta hiện nay; chỉ ra được những điểm tiến bộ và cả những điểm chưa hợp lí trong các quy định của pháp luật về RIA, thực trạng của hoạt động đánh giá tác động pháp luật, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, những vướng mắc, hạn chế và đề xuất một số hướng hoàn thiện, khắc phục, góp phần cho hoạt động này diễn ra một cách khoa học, hiệu quả, nâng cao hiệu quả hệ thống pháp luật Việt Nam, hạn chế các chính sách gây lãng phí, khó thực thi, vấp phải sự phản ứng của xã hội, của đối tượng áp dụng.

Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luận học và phần nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi hoạt động đánh giá tác động pháp luật.

7. Kết cấu của luận văn

Luận văn này gồm phần mở đầu, ba chương và phần kết luận.

• Chương 1. Những vấn đề lí luận về đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
• Chương 2. Thực trạng đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong thời gian qua.
• Chương 3. Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam.

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1. Khái niệm chung

1.1.1. Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Văn bản pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật nói riêng là công cụ quan trọng hàng đầu trong thực hiện quản lí nhà nước, đồng thời cũng là văn bản ghi nhận, bảo đảm quyền công dân, duy trì trật tự xã hội và là động lực của sự thịnh vượng chung. Văn bản quy phạm pháp luật có tác động sâu rộng đến đời sống xã hội, ảnh hưởng lớn đến xu hướng phát triển và tồn tại của xã hội. Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của một công nghệ, công nghệ làm luật, vì vậy chất lượng và hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật cũng đồng thời phản ánh trình độ và mức độ phát triển, chất lượng của công nghệ ấy.

Theo Điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Từ khái niệm trên có vài đặc điểm của văn bản QPPL được rút ra: (i) chủ thể ban hành phải có mặt cơ quan nhà nước trong vai trò chủ thể duy nhất hoặc phối hợp, không có cá nhân, dù là cá nhân có thẩm quyền riêng trong cơ quan nhà nước, được ban hành văn bản QPPL, dù ngay tại Điều 2 luật này quy định nhiều loại văn bản QPPL do cá nhân có thẩm quyền ban hành; (ii) trình tự, thủ tục ban hành văn bản phải tuân thủ theo quy định của luật (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân), mặc dù chưa có luật cứ thuyết phục nào về việc phải tách riêng hai loại văn bản này, cùng là văn bản QPPL; (iii) tính áp dụng nhiều lần và bắt buộc thực hiện bằng quyền lực nhà nước, các quy định này mang tính quy phạm, đưa ra các xử sự chung và được đảm bảo thực hiện trên thực tế bằng cưỡng chế nhà nước. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo phạm vi nghiên cứu của luận văn, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được xem xét, đánh giá dưới góc độ của RIA là các dự thảo luật, bộ luật, các nghị định của Chính phủ theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Các văn bản quy phạm pháp luật này có tầm tác động, ảnh hưởng đến toàn xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội trên phạm vi cả nước, chính vì vậy, đó là các văn bản rất cần phải thực hiện RIA trong quá trình xây dựng, ban hành. Ngoài các văn bản quy phạm pháp luật kể trên, văn bản quy phạm có phạm vi điều chỉnh trên cả nước còn phải kể đến các văn bản như: Thông tư của Bộ trưởng các bộ, quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, các thông tư liên tịch… (Điều đến Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Tuy vậy, xét về tính chất, các quy định đó thường là những quy phạm chuyên sâu, không được đưa vào phạm vi nghiên cứu của luận văn này.

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một thuật ngữ pháp lí chưa được định nghĩa một cách chính thức. Ngay trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, không có khái niệm về một dự thảo văn bản QPPL. Dự thảo văn bản QPPL trước hết là một đề nghị pháp luật được đưa ra bởi cơ quan/người có trách nhiệm để cơ quan lập pháp hoặc người có thẩm quyền lập quy ban hành, trở thành văn bản QPPL áp dụng chung cho các quan hệ xã hội mà nó hướng tới, điều chỉnh. Điều cần nhấn mạnh là, dự thảo văn bản QPPL không phải là một đề nghị pháp luật riêng lẻ, thông thường theo cách hiểu của ngôn ngữ cuộc sống, hơn thế, đó là một chỉnh thể văn bản được sắp xếp theo cấu trúc pháp lí, một đạo luật của tương lai. Thông thường, cơ quan/người có trách nhiệm đề xuất một dự luật hay một văn bản QPPL có thể chủ động đề nghị hoặc được chỉ định thực hiện soạn thảo để thực hiện công việc của mình, soạn thảo ra một dự luật hay một dự thảo văn bản QPPL. Dự thảo văn bản QPPL chứa đựng các QPPL được người soạn thảo đề xuất, nó là cơ sở ban đầu đề cơ quan lập pháp, người có thẩm quyền lập quy đưa ra thảo luận, nhận xét, đánh giá, góp ý trước khi chính thức thừa nhận, thông qua, ban hành để trở thành văn bản QPPL.

1.1.2. Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Đánh giá tác động pháp luật, là một khái niệm mới ở Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới. Với ý nghĩa chung nhất, RIA là phương pháp đánh giá chi phí, lợi ích của những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách pháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đưa ra nhiều giải pháp khác nhau; nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất.

Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật trong quy trình lập pháp đã được quy định trong một đạo luật – luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Lời lẽ, ý tứ của Luật cho thấy, các nhà soạn thảo chỉ đề cập đến việc áp dụng RIA đối với việc xây dựng một phương án lập pháp mới, trong đó có cả phương án sửa đổi. Nhưng Luật không nói đến tiến hành RIA đối với văn bản quy phạm pháp luật sau ban hành.

Trong khi đó, ở nhiều nước trên thế giới RIA có thể được tiến hành ở các công đoạn khác nhau. Đó là:

(i). Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA được tiến hành để xác định các phương án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phương án tối ưu Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

(ii). Trong quá trình soạn thảo dự thảo phương án đã được lựa chọn, RIA được tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt được một cách tối ưu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễ dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh nặng đối với các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản đó;

(iii). Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động được dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không, sửa đổi ở mức nào…

RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Ở Anh và một số nước châu Âu, đánh giá tác động điều chỉnh (RIA) là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự thảo luật ra xem xét thông qua hoặc không thông qua. Bộ trưởng hoặc thủ trưởng các cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA và luôn đi kèm cùng với bản dự thảo văn bản pháp luật.

RIA là một bộ khung (Framework) để đánh giá những tác động có nhiều khả năng xảy ra (likely impacts) của sự thay đổi về chính sách và lựa chọn giải pháp để thực hiện nó.

RIA được xác định là một công cụ linh hoạt và toàn diện để xem xét các vấn đề sau:

Xác định hình thức của văn bản ban hành. Thông qua RIA, giúp chúng ta xác định hình thức văn bản cần được ban hành để điều chỉnh là luật, đạo luật hay các văn bản dưới luật, hoặc chỉ là một văn bản hành chính thông thường, hoặc là không nên ban hành văn bản mới điều chỉnh mà chỉ sửa đổi, bổ sung văn bản đã được ban hành trước đó;

Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng – đối với kinh tế, xã hội và môi trường;

Đối tượng có thể chịu ảnh hưởng – tác động đến khu vực nhà nước (như các cán bộ, công chức, các cơ quan nhà nước, các cơ quan của Đảng) các doanh nghiệp, các tổ chức hiệp hội tự nguyện hay các cá nhân cụ thể;

Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo đảm thi hành. RIA là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách. Tuy nhiên, RIA là công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụ thay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ trình trước khi đề xuất). RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định việc lựa chọn chính sách có thể được và hành và các ưu, nhược điểm của chúng. RIA cần được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ, ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không. Việc đề xuất thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc về cơ quan chủ trì soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau) mà không phải là nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Tiến hành RIA bao gồm việc trả lời một số câu hỏi chủ yếu sau:

• Bản chất, mức độ và sự phát triển của vấn đề?
• Mục tiêu mà quốc gia theo đuổi?
• Các tác động về môi trường, xã hội và kinh tế của các lựa chọn chính sách?
• Ưu điểm và nhược điểm của các lựa chọn chính sách chính?
• Giải pháp để phát huy ưu điểm và khắc phục nhược điểm của chính sách đó sau khi ban hành?
• Việc giám sát và đánh giá về sau được tổ chức như thế nào?

Trong mọi trường hợp, một RIA không nhất thiết đòi hỏi phải có sự nghiên cứu chi tiết và định lượng, nhưng phải ở mức độ nhất định để cung cấp thông tin đủ để dựa vào đó mọi người có thể thảo luận.

Khái niệm về RIA đã được ghi nhận trong nhiều tài liệu, dưới các góc nhìn khác nhau. Có quan điểm coi RIA là một hoạt động trợ giúp cho việc xây dựng chính sách, “Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách. Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách” [8]. Có quan điểm nhìn từ mục đích của hoạt động này, coi đánh giá tác động pháp luật “là dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định pháp luật sẽ được ban hành” [9]. Nội dung của đánh giá thường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro. Tuỳ theo tính chất, môi trường của từng lĩnh vực, ngành luật mà người ta áp dụng đánh giá trong lĩnh vực kinh tế, văn hoá – xã hội, an ninh quốc phòng… Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Có quan điểm coi RIA là một phương pháp, “đánh giá tác động pháp luật là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt, điều quan trọng, cơ bản nhất là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau, và nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất. Phương pháp này thiết lập các tiêu chí để đánh giá và so sánh các tác động đó”[12]. Hay coi RIA là một quy trình: “Đánh giá Dự báo tác động Pháp luật là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này có thể được sử dụng nhằm đánh giá:

• Tất cả các tác động tiềm năng-xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế
• Tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…)
• Sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm đối tượng khác” [1].

Theo một số chuyên gia nước ngoài, RIA là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất cả các tác động tiềm năng – xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; (ii) tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ hướng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); (iii) sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác” [1]. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Về mặt chức năng, hiện nay người ta xem RIA là một quy trình trong đó: những câu hỏi chính xác được đưa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ; Thông tin được chuyển đến cho những người có thẩm quyền quyết định và những đối tượng chịu tác động nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chính sách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những quyết định chính sách dựa trên sự lựa chọn phương án cụ thể của cơ quan có thẩm quyền được xem xét một cách hệ thống và nhất quán.

Nói chung một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lí được xây dựng là: RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cung cấp cho nhà làm luật các phương án lựa chọn trong quá trình xây dựng quy phạm pháp luật đảm bảo cho văn bản ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội và môi trường văn hóa pháp lí.

1.2. Cơ sở của đánh giá tác động pháp luật Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

1.2.1. Cơ sở lí luận

Trước khi quyết định ban hành một văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan có thẩm quyền ban hành cần phải trả lời được một loạt câu hỏi: Văn bản ra đời sẽ giải quyết được vấn đề gì? Nếu giải quyết vấn đề đó thì nguồn kinh phí, nhân lực sẽ phải đầu tư vào bao nhiêu? Kinh phí được lấy từ nguồn nào? Các quy định trong văn bản vừa được ban hành có hợp pháp, có mâu thuẫn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành không? Nếu có mâu thuẫn, thì hướng giải quyết thế nào? Các đối tượng trực tiếp thi hành có sẵn sàng thực hiện văn bản quy phạm pháp luật không (có đủ khả năng về tài chính, về thời gian, về sự hiểu biết hay không)?

Pháp luật, nhất là các đạo luật, là văn bản có tác động mạnh mẽ và sâu sắc đến toàn xã hội. Bác sỹ kê đơn sai sẽ dẫn đến hậu quả có thể làm nguy hiểm đến tính mạng một con người. Một chương trình máy tính (phần mềm máy tính) bị lỗi có thể gây thiệt hại về kinh tế, thông tin của những người sử dụng. Một đạo luật ra đời, hơn thế, nếu có sai lầm sẽ là rủi ro cho sự phát triển, ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống xã hội của một quốc gia. Hãy thử xem qua đối với y học và tin học, chúng ta đã làm gì trước khi đưa ra cuộc sống một sản phẩm cụ thể.

Trong lĩnh vực y học, trước khi một loại thuốc được chính thức đưa ra thị trường, người ta phải tiến hành thử nghiệm lâm sàng. Thử nghiệm lâm sàng thuốc là hoạt động khoa học nghiên cứu một cách hệ thống trên người nhằm đánh giá hiệu quả lâm sàng, nhận biết và phát hiện các phản ứng bất lợi, nghiên cứu sự hấp thu, phân bố, chuyển hóa và sự thải trừ của thuốc nhằm mục đích chứng minh sự an toàn và hiệu quả của thuốc thử nghiệm. Thuật ngữ thử nghiệm lâm sàng thuốc hay nghiên cứu lâm sàng và/hoặc thử thuốc trên lâm sàng là đồng nghĩa với nhau.

Thử nghiệm lâm sàng thuốc là quá trình nghiên cứu phức tạp đòi hỏi sự đầu tư thích đáng, lâu dài về thời gian, công sức và kinh phí. Trung bình đối với một nghiên cứu thuốc mới, thời gian nghiên cứu lâm sàng kéo dài từ 5 – 10 năm và trải qua 4 giai đoạn[15]. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Trong lĩnh vực tin học, một phần mềm là sản phẩm của công nghệ tin học trước khi đưa ra ứng dụng, đưa ra hoạt động để mang lại giá trị cho xã hội, cho kinh tế hay cuộc sống thường có một quá trình chạy thử để kiểm tra, sửa lỗi, lường trước những sai sót hay lỗi mà nó có thể gây ra khi hoạt động trên thực tế, cũng như để người thụ hưởng, người dùng đánh giá những ưu điểm, hạn chế, góp ý cho nhà lập trình để hoàn thiện phần mềm trước khi phát hành, các chương trình phần mềm được đem ra chạy thử nghiệm như vậy đã góp phần hạn chế sai sót, lỗi, hoàn thiện hơn khi chạy bản chính thức, đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao. Các bản thử nghiệm như vậy thường gọi là theo thuật ngữ tiếng Anh là bản demo (nói tắt của từ “demonstration”-“thử nghiệm” ).

Như vậy, các sản phẩm của công nghệ y học và công nghệ tin học trong quá trình xây dựng, hoàn thiện, trước khi ứng dụng trên thực tế đã có một quá trình thử nghiệm, đáng giá để hạn chế tối đa các lỗi, sai sót có thể gây ra cho sức khỏe, tính mạng con người, thiệt hại về kinh tế… Trong lĩnh vực quản lí nhà nước, mỗi văn bản được ban hành, một đạo luật hoặc một chính sách mới ra đời là một sản phẩm của công nghệ, công nghệ làm luật, công nghệ làm chính sách. Một đạo luật hoặc chính sách lại có ảnh hưởng mạnh mẽ đến kinh tế, xã hội, nếu không được xem xét, đánh giá những tác động trước khi ban hành, lường trước những hậu quả kể cả tiêu cực và tích cực trước khi chính thức có hiệu lực, là thiếu sót của quy trình, một quy trình quan trọng hơn bất cứ quy trình nào khác.

1.2.2. Cơ sở thực tiễn Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

“Ai từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể nhận thấy một hiện tượng khá thú vị: Có những chuyện được các đại biểu Quốc hội đào xới rất nhiều lần, nhưng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ không phải là nhiều lần rồi làm sáng tỏ được vấn đề, và lần cuối không khác lần đầu được bao nhiêu. Bộ luật dân sự sửa đổi được thông qua trong Quốc hội khoá XI là một ví dụ: trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận lại, cho đến ngay tận trước khi thông qua, các đại biểu vẫn băn khoăn với câu hỏi của lần thảo luận thứ nhất là có nên đưa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính, quyền được chết… vào Bộ luật dân sự hay không.

Những băn khoăn này là có thể hiểu được. Nhưng có một điều không thể hiểu được là sau nhiều lần thảo luận như vậy mà những câu hỏi đó vẫn chưa có lời giải. Trong khi đó nhiều nước trên thế giới họ giải quyết vấn đề này từ trước khi soạn thảo luật. Vậy họ làm như thế nào? Hoạt động làm luật của họ gồm những bước đi nào để không bị trùng nhau, đỡ tốn thời gian mà vẫn giải quyết được những vấn đề gốc rễ của cuộc sống đặt ra cho luật?”[10]. Câu hỏi trên có những phương án được trả lời ngay từ khi xây dựng dự thảo nếu có RIA.

Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, trong mối tương quan chung của quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đánh giá tác động pháp luật được coi như là một hoạt động quan trọng, một khâu có ý nghĩa không thể phủ nhận trong quy trình xây dựng dự thảo, trước khi văn bản được thông qua để áp dụng vào cuộc sống. Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 của Ngân hàng thế giới đã nêu: “Có bốn yếu tố giúp xây dựng một hệ thống pháp luật ổn định, có chất lượng. Thứ nhất, khi xây dựng một luật phải xác định rõ luật đó sẽ điều chỉnh vấn đề gì. Thứ hai, trong quá trình soạn thảo phải xem xét các văn bản pháp luật liên quan khác để tránh sự không thống nhất gây khó khăn trong công tác thực thi. Thứ ba, trong quá trình xây dựng luật phải cân nhắc những tác động của luật đối với người dân và doanh nghiệp, đảm bảo rằng những lợi ích của luật phải lớn hơn các chi phí. Cuối cùng, phải xác định các vấn đề tiềm ẩn trong thực thi luật và khắc phục chúng trong quá trình soạn thảo. Mục tiêu của cơ quan soạn thảo là xây dựng được một luật điều chỉnh những vấn đề đặt ra mà không gây thêm quá nhiều những vấn đề khác”[18]. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Qua nhận định của Ngân hàng thế giới có thể thấy, đánh giá tác động của dự thảo luật được coi trọng, đặc biệt dưới góc nhìn của sự phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo cho sự phát triển ấy mang tính tích cực.

Đằng sau những bước đánh giá tác động là một mục đích đa chiều. RIA đảm bảo việc phối hợp sớm trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo. RIA thể hiện tính công khai, cởi mở của cơ quan chủ trì soạn thảo sẵn sàng lắng nghe ý kiến của nhiều đối tượng liên quan từ bên ngoài và thể hiện cam kết của mình đối với vấn đề minh bạch hóa. Ngoài ra, bằng việc đưa ra bản phân tích toàn diện và kỹ lưỡng về các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp có thể có lên môi trường, kinh tế và xã hội, việc đánh giá tác động giúp nâng cao chất lượng của các đề xuất chính sách thông qua việc kiềm chế sự can thiệp của chính quyền ở mức đơn giản có thể. Cuối cùng, việc đánh giá tác động giải thích lý do tại sao hành động lập pháp đó là cần thiết và việc thực hiện theo đề xuất là một lựa chọn phù hợp.

RIA đang trở thành một xu hướng toàn cầu. Từ năm 1980, RIA là một yếu tố trong sự phát triển nhanh chóng của kĩ thuật ban hành văn bản tốt, một trong những đặc tính nổi bật của quản lí công hiện đại. Đối với phần lớn các nước, RIA đã phát triển từ những phương pháp mang tính kĩ thuật hạn hẹp, chủ yếu nhằm cắt giảm chi phí, trở thành những kĩ thuật giải quyết vấn đề linh hoạt và tinh vi hơn nhằm tạo điều kiện để quá trình thảo luận công khai và có nhiều thông tin hơn về các vấn đề chính sách công có ý nghĩa quan trọng.

Cuộc vận động văn bản thông minh được tiến hành nhằm cải thiện hoạt động của quốc gia dưới sức ép đòi hỏi phải đem lại càng nhiều kết quả hơn với chi phí thấp hơn. Dưới sức ép này, đầu tư vào RIA trở nên rất lớn và ngày càng tăng.

OECD đã kêu gọi các Chính phủ khi thực hiện chức năng ban hành văn bản pháp quy cần đảm đương vai trò bảo đảm chất lượng mang tính đón đầu. Chính phủ Canada gọi chương trình nghị sự này là điều chỉnh thông minh. Loại chương trình nghị sự này đòi hỏi sự học hỏi của cả khu vực công lẫn các chủ thể tham gia chủ yếu, là những người có quan hệ tương tác trong việc giải quyết vấn đề công -tư và trong trách nhiệm giải trình. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Về mặt chức năng, hiện nay người ta xem RIA là một quy trình trong đó: Những câu hỏi chính xác được đưa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chính sách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những tác động tiềm tàng có lựa chọn do hành vi hoặc bất tác vi của Chính phủ được xem xét một cách hệ thống và nhất quán; Thông tin được chuyển đến cho những người có thẩm quyền quyết định và những đối tượng chịu tác động.

Thực tiễn hiện nay, RIA là phần mở rộng của hoạt động hoạch định chính sách hiện hành của nhiều Chính phủ, thể hiện ở việc nêu ra đúng câu hỏi, nghiên cứu tính phức tạp của vấn đề và các hậu quả của hành vi; duy trì sự đối thoại rộng rãi phong phú và hiệu quả hơn về các giải pháp lựa chọn. Điều đó có nghĩa RIA là một phương pháp tiếp cận dựa trên bằng chứng đối với quá trình ban hành quyết định. Quy trình nêu câu hỏi, nghiên cứu và trao đổi thông tin thông qua một phương pháp tiếp cận có tính hệ thống này là phần cốt lõi của Chính phủ luôn muốn nâng cao năng lực của mình để giải quyết các vấn đề đang đặt ra đối với công dân của mình.

Thực chất, RIA đã trở thành một trong những phương pháp mà thông qua đó khuyến khích sự tăng cường học hỏi của xã hội, góp phần gây dựng sự đồng thuận xã hội, giúp cho nhiều quyết định chính sách công khó khăn có thể được thông qua.

Vấn đề đặt ra với các Chính phủ liên quan đến việc sử dụng RIA là: làm thế nào để RIA có thể được sử dụng một cách có hiệu quả nhất nhằm thúc đẩy quá trình học hỏi cách giải quyết vấn đề? Câu trả lời có thể tìm thấy trong quy trình RIA và các phương pháp kĩ thuật của RIA.

1.3. Vai trò của RIA Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

RIA giúp tính kiểm tra của văn bản đề xuất trước khi được chính phủ, quốc hội thông qua và hơn hết, trước khi văn bản được thực hiện, RIA sẽ buộc cán bộ soạn thảo phải đặt ra những câu hỏi quan trọng liệu Chính phủ có cần phải can thiệp không và can thiệp bằng cách nào trước khi sử dụng biện pháp quy định. RIA giúp cán bộ thẩm tra, thẩm định đặt những câu hỏi quan trọng xoay quanh dự thảo văn bản, nhằm mục đích tránh ban hành các quy định tồi có nguy cơ gây thiệt hại nhiều hơn lợi ích.

RIA là một công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu ích đối với cán bộ soạn thảo văn bản và cơ quan ra quyết định . Mục đích sử dụng RIA là nhằm cải thiện chất lượng thể chế tổng thể của một quốc gia và quản lý môi trường thể chế, hạn chế các tác động tiêu cực và tối đa hoá lợi ích cho xã hội, môi trường và nền kinh tế. RIA cũng là công cụ truyền thống và tham vấn hiệu quả đối với các bên liên quan thuộc khu vực tư nhân, xã hội dân sự và khu vực phi chính phủ.

Trên hết, RIA là công cụ cải thiện năng lực điều hành của quốc gia. Đặc biệt nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng RIA nhằm cải thiện tăng lực điều hành kinh tế và đảm bảo chính phủ thành công trong việc cắt giảm chi phí, rủi ro liên quan đến quy định cũng như các rào cản cạnh tranh để tạo dựng một môi trường đầu tư tích cực cho doanh nghiệp. Quy định tốt hơn cũng đồng nghĩa với việc sử dụng hiệu quả nguồn lực nhà nước để thi hành các quy định thực sự đạt được mục tiêu đề ra và tạo ra kết quả tốt hơn cho Việt Nam. Ở Việt Nam đã có nhiều trường hợp quy định được thông qua không đạt được mục tiêu đề ra hoặc trong một số trường hợp, còn làm vấn đề trầm trọng hơn. Điều này gây ra nhiều hậu quả, trong đó có thể kể đến việc lãng phí nguồn lực nhà nước đáng lẽ có thể sử dụng hiệu quả hơn vào việc khác nhằm giúp bảo vệ người dân hoặc tạo việc làm.

1.4. Đặc điểm của RIA

1.4.1. Nguyên tắc thực hiện RIA Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Bản chất của RIA là việc xem xét đánh giá các đề xuất chính sách quản lí khi được thể chế hóa thành quy phạm pháp luật. Quá trình đó tuân thủ 5 nguyên tắc cơ bản sau:

• Tính tương xứng: xem xét và cân nhắc lợi ích và rủi ro có thể. Chỉ áp dụng chính sách khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra nếu chính sách được lựa chọn.
• Tính chịu trách nhiệm: người, cơ quan có thẩm quyền ban hành phải chịu trách nhiệm về văn bản được ban hành trước nhân dân, trước các đối tượng chịu sự điều chỉnh của quy định và người có thẩm quyền trao quyền ban hành quy định.
• Tính nhất quán và minh bạch: tức là có thể biết mình thuộc đối tượng nào, có thuộc đối tượng bị áp dụng không… dựa trên việc lấy ý kiến và phản hồi của các bên liên quan.
• Rõ ràng (dễ hiểu): công khai rõ ràng (open) đơn giản và gần gũi với người sử dụng.
• Có mục tiêu: tập trung vào vấn đề chính sách cần giải quyết và giảm thiểu các tác động không mong muốn.

Chất  lượng của  RIA được  xem xét thường xuyên bởi  một cơ  quan chuyên môn về lập pháp. Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họp của Quốc hội khi chúng được đưa ra như là căn cứ (chứng cứ) và các thông tin thu thập được về sự lựa chọn chính sách đang xem xét.

Báo cáo RIA phải xác định được các phương án, chính sách và sự chọn lựa tối ưu để giải quyết vấn đề đang đặt ra. Trong số những phương án đó phải có một lựa chọn “không hành động” và ít nhất có một lựa chọn không mang tính pháp lý (giống như các quy tắc thông lệ, các tiêu chuẩn công nghệ (công nghiệp) hoặc chính sách mang tính sự phối hợp). Một RIA có chất lượng sẽ đề cập đến câu hỏi “cách tốt nhất để đạt được mục đích là gì?”

Về mặt chức năng, hiện nay người ta xem RIA là một quy trình trong đó: những câu hỏi chính xác được đưa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ; Thông tin được chuyển đến cho những người có thẩm quyền quyết định và những đối tượng chịu tác động nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chính sách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những quyết định chính sách dựa trên sự lựa chọn phương án cụ thể của cơ quan có thẩm quyền được xem xét một cách hệ thống và nhất quán.

Thực tiễn hiện nay, RIA là phần mở rộng của hoạt động hoạch định chính sách hiện hành của nhiều Chính phủ, thể hiện ở việc nêu ra đúng câu hỏi, nghiên cứu tính phức tạp của vấn đề và các hậu quả của hành vi; duy trì sự đối thoại rộng rãi phong phú và hiệu quả hơn về các giải pháp lựa chọn. Điều đó có nghĩa, RIA là một phương pháp tiếp cận dựa trên các luận cứ khoa học được rút ra trong quá trình banh hành quyết định. Quy trình nêu câu hỏi, nghiên cứu và trao đổi thông tin thông qua một phương pháp tiếp cận có tính hệ thống này là phần cốt lõi của một Chính phủ luôn muốn nâng cao năng lực của mình để giải quyết các vấn đề đang đặt ra đối với công dân của mình. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thực chất, RIA đã trở thành một trong những phương pháp mà thông qua đó khuyến khích sự tăng cường học hỏi của xã hội, góp phần tạo sự đồng thuận xã hội, giúp cho nhiều quyết định chính sách công khó khăn có thể được thông qua.

1.4.2. Phạm vi của RIA

RIA phải được tiến hành đối với tất cả những thay đổi về chính sách/pháp luật có ảnh hưởng tới doanh nghiệp, các nhóm dân cư, các nhóm lợi ích, hoặc tới toàn xã hội. Do đó, những đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có tác động tới một hoặc các nhóm trong xã hội, hoặc cả xã hội, hoặc cả nền kinh tế nhất định phải kèm theo báo cáo đánh giá tác động. Nếu thấy một dự luật ảnh hưởng đến nhiều người dân, nhóm dân cư, nhưng không có báo cáo RIA kèm theo có xác nhận chất lượng của cơ quan có thẩm quyền thì ĐBQH có thể hoàn toàn yêu cầu gác lại dự luật đó.

Một bản RIA tổng thể cần đánh giá tác động của dự luật, chi phí đặt trong mối tương quan với lợi ích của dự luật có thể mang lại. Trước hết, RIA đánh giá tác động (trực tiếp, gián tiếp) về kinh tế, xã hội, môi trường; các tác động có thể có đến các quyền cơ bản của con người; tác động đến các nhóm, tầng lớp xã hội khác nhau; tác động đến tình trạng bình đẳng (bất bình đẳng) hiện nay. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Đánh giá tác động kinh tế gồm các tác động đến: khả năng cạnh tranh, dòng thương mại và đầu tư; mức độ cạnh tranh trên thị trường nội địa; chi phí giao dịch trong kinh doanh (của cả các doanh nghiệp trong các ngành có liên quan); chi phí tuân thủ thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp; quyền sở hữu tài sản; nghiên cứu và sáng chế; người tiêu dùng và hộ gia đình; ngành và vùng cụ thể; các nước khác và quan hệ quốc tế; các cơ quan quản lý nhà nước; môi trường kinh tế vĩ mô.

Tác động môi trường cần đánh giá gồm: chất lượng không khí, nước, đất và tài nguyên khác; khí hậu; tài nguyên tái sinh và không tái sinh; đa dạng hoá sinh học; sử dụng đất đai và cảnh quan thiên nhiên; sản xuất và tái sản xuất nước; sự dịch chuyển của dân cư và sử dụng năng lượng; sức khoẻ, thức ăn của các loại động vật;

Tác động về mặt xã hội gồm: việc làm và thị trường lao động; tiêu chuẩn và các quyền liên quan đến chất lượng công việc làm; bảo vệ hay hoà nhập của nhóm xã hội; công bằng trong đối xử và cơ hội; cuộc sống riêng của cá nhân và hộ gia đình; tiếp cận được với phương tiện truyền thông, với công lý; dịch vụ y tế công cộng và an sinh xã hội; tội phạm, khủng bố và an ninh xã hội; hệ thống bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, hệ thống giáo dục.

Tiếp đó, RIA cũng đánh giá các chi phí do việc ban hành văn bản gây ra. Đó là các loại chi phí như: chi phí đối với khu vực nhà nước; chi phí đối với khu vực tư nhân; chi phí trực tiếp, chi phí gián. Bên cạnh chi phí, RIA còn phải đánh giá lợi ích của việc ban hành văn bản. Đó có thể là lợi ích lượng hoá được, cũng có dạng lợi ích không lượng hoá được như tăng công bằng xã hội, cải thiện chuẩn mực đạo đức xã hội.

RIA trả lời câu hỏi: có cần ban hành một văn bản quy phạm để giải quyết vấn đề đặt ra hay không? Nếu có, nội dung của văn bản đó là gì? Nếu không, giải pháp nào có thể thay thế? Các giải pháp có thể lựa chọn để thay thế gồm: Không ban hành hay thực hiện bất kỳ giải pháp chính sách nào đối với vấn đề đã xác định; Nếu vấn đề đó có thể được giải quyết theo cơ chế thị trường, hãy để cho thị trường tự điều chỉnh, không cần can thiệp của nhà nước; Hoặc không ban hành gì thêm, mà thực thi tốt hơn, hiệu quả hơn quy định hiện hành; hoặc thay đổi cách thức điều tiết, quản lý nhà nước…

Mặt khác, để ĐBQH có cái nhìn nhiều chiều, linh hoạt hơn khi đòi hỏi về RIA, kinh nghiệm các nước cho thấy, quy mô của RIA cần tương thích với quy mô của các tác động tiềm năng. Ví dụ, nếu một thay đổi dự kiến có thể chỉ tác động tới một số doanh nghiệp, hoặc nhiều doanh nghiệp ở cấp độ nhỏ, hoặc khi chi phí và lợi ích là nhỏ, khi đó RIA sẽ ở phạm vi nhỏ, đơn giản hơn. Khi tác động của sự thay đổi đó là lớn và đáng kể, cần tiến hành RIA ở mức độ sâu và rộng hơn, với những phương pháp phức tạp hơn. Cách làm này có tính thực tế và tiết kiệm một khoản tiền. Cũng tương tự như thế, ở Việt Nam, tùy theo mức độ tác động tiềm năng của văn bản, cơ quan có thẩm quyền quyết định quy mô, cấp độ tiến hành RIA. Còn đại biểu quốc hội theo đó có yêu cầu phù hợp về quy mô của RIA. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Đối với nhiều nước trên thế giới RIA có thể được tiến hành ở các công đoạn khác nhau:

Khi xem xét sự cần thiết ban hành văn bản, RIA được tiến hành để xác định các phương án, so sánh tác động của chúng, từ đó xác định phương án tối ưu

(ii) Trong quá trình soạn thảo dự thảo phương án đã được lựa chọn, RIA được tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt được một cách tối ưu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễ dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh nặng đối với các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản đó;

Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động được dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không, sửa đổi ở mức nào…

RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Ở Anh và một số nước châu Âu, đánh giá tác động điều chỉnh (RIA) là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự thảo luật ra xem xét thông qua hoặc không thông qua. Bộ trưởng hoặc thủ trưởng các cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA và luôn đi kèm cùng với bản dự thảo văn bản pháp luật.

RIA là một bộ khung (Framework) để đánh giá những tác động có nhiều khả năng xảy ra (likely impacts) của sự thay đổi về chính sách và lựa chọn giải pháp để thực hiện nó.

RIA được xác định là một công cụ linh hoạt và toàn diện để xem xét các vấn đề sau:

Xác định hình thức của văn bản ban hành. Thông qua RIA, giúp chúng ta xác định hình thức văn bản cần được ban hành để điều chỉnh là luật, đạo luật hay các văn bản dưới luật, hoặc chỉ là một văn bản hành chính thông thường, hoặc là không nên ban hành văn bản mới điều chỉnh mà chỉ sửa đổi, bổ sung văn bản đã được ban hành trước đó;

• Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng đối với kinh tế, xã hội và môi trường;

(iii) Đối tượng có thể chịu ảnh hưởng-tác động đến khu vực nhà nước (như các cán bộ, công chức, các cơ quan nhà nước, các cơ quan của Đảng) các doanh nghiệp, các tổ chức hiệp hội tự nguyện hay các cá nhân cụ thể;

• Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo đảm thi hành.

1.4.3. Quy trình RIA Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Quy trình RIA thường gồm bốn yếu tố: Xác định mục tiêu và phạm vi của RIA; Tham vấn công chúng gắn với RIA; Giám sát chất lượng thông qua thẩm định độc lập và các cơ chế khác; Các phương pháp thu thập dữ liệu.

Bốn yếu tố trên ngày càng được coi là các yếu tố cấu thành then chốt của một chương trình RIA hiệu quả. Để có thể hỗ trợ cải thiện chính sách công thành công, bốn yếu tố này phải phối kết hợp với nhau trong một quy trình có tính hệ thống. Các RIA tạo được ảnh hưởng đối với chính sách là các RIA có quy trình được khởi đầu sớm, gắn với quy trình tham vấn tốt và đưa ra được các nhận định đánh giá đúng đắn về các tác động của chính sách được đề nghị.

RIA luôn được đặc trưng bởi sự tìm kiếm một phương pháp hoàn hảo, là phương pháp có thể giúp đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn đề mà thực tiễn điều hành chính sách công đang ngày càng khó khăn hơn đặt ra, nhưng phải làm điều đó theo cách thức khẩn trương, minh bạch và không tốn kém.

Quy trình RIA có thể được thực hiện thông qua 10 bước, giải quyết 3 nội dung lớn:

1.4.3.1. Xác định vấn đề cần điều chỉnh và dự kiến các rủi ro có thể xảy ra

Xác định đúng vấn đề (bước 1); Dự kiến các rủi ro có thể xảy ra, cả về mức độ và phạm vi ảnh hưởng (các bên có liên quan) (bước 2); Đánh giá tình hình hiện tại và diễn biến có thể xảy ra nếu như không có sự can thiệp của chính sách /pháp luật (bước 3) Xác định mục tiêu điều chỉnh (bước 4). Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

1.4.3.2. Xác định danh mục các giải pháp và đánh giá các tác động của chúng

Tham vấn với các chuyên gia thuộc các nhóm đối tượng dự kiến bị ảnh hưởng lớn nhằm chuẩn hóa lại vấn đề và mục tiêu điều chỉnh, rủi ro, tình hình hiện tại và dự kiến diễn biến trong tương lai (bước 5); Lựa chọn giải pháp (bước 6); Lựa chọn phương pháp, mức độ và phạm vi đánh giá (bước 7); Thu thập thêm chứng cứ – số liệu chi tiết về lợi ích và chi phí của giải pháp đã lựa chọn, có thể tiến hành điều tra hoặc khai thác từ nguồn số liệu sẵn có (bước 8).

1.4.3.3. Phân tích, tham vấn và hoàn thiện kiến nghị

Tiến hành phân tích, so sánh các giải pháp và trao đổi giải pháp dự kiến lựa chọn cũng như đánh giá tác động của chúng với các bên có liên quan (bước 9); Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trình tham vấn cộng đồng (bước 10).

1.5. Mục đích, ý nghĩa của RIA

Quá trình RIA là một phần cốt lõi của việc lập chính sách (policy making). Từ lí luận cũng như từ thực tiễn làm RIA ở các nước, chúng ta có thể rút ra lợi ích của RIA như sau:

• Giúp chúng ta hiểu rõ hơn về các vấn đề trong quá trình đề xuất lập pháp, lập quy.
• Giúp chúng ta dự liệu được một cách cụ thể các tác động tư những chính sách pháp lý được đề xuất.
• Giúp chúng ta xác định và đánh giá hiệu quả theo từng phương án, đề xuất phương án lựa chọn (tiềm năng) nhằm đạt được mục tiêu của chính sách.
• Giúp tạo cơ hội để những nhóm đại diện lợi ích khách nhau trong xã hội có điều kiện phát biểu quan điểm của mình về các chính sách được đề xuất;
• Giúp chúng ta phân tích, đánh giá giữa chi phí và lợi ích khi thực hiện chính sách.
• Giúp chúng ta dự kiến được có các nhóm (đối tượng) phổ biến nào có thể bị ảnh hưởng một cách không tương xứng với lợi ích… Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Ý nghĩa của RIA được xác định cụ thể như sau:

(1) RIA giúp cải thiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. RIA phân tích xác định được chi phí và lợi ích của các giải pháp quản lý nhà nước; từ đó, giúp nâng cao năng lực, tìm kiếm và sử dụng các biện pháp hợp lý với chi phí thấp nhất; giảm được những thất bại của chính sách và cuối cùng nâng cao được lợi ích của quản lý nhà nước và hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước

(2) RIA giúp tham vấn và trao đổi với các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách pháp luật; nhờ đó, nâng cao được độ minh bạch của chính sách, pháp luật; xây dựng và củng cố được niềm tin của dân chúng vào luật pháp; giảm được các rủi ro thể chế cho khu vực tư nhân; giảm độc quyền thông tin.

RIA giúp liên kết và thống nhất được các mục tiêu khác nhau của các chính sách khác nhau: kinh tế, xã hội và môi trường; qua đó, giúp đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của chính sách nhà nước.

RIA giúp thay đổi văn hóa lập pháp và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính hình thức; qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối với dân chúng và xã hội; thúc đẩy văn hóa quản lý theo hướng phục vụ hơn là kiểm soát và xây dựng một chính phủ năng động; sử dụng các phương pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi.

• Đối với nền kinh tế:

Nếu làm tốt, RIA sẽ nâng cao hiệu quả chi phí của các quyết định liên quan đến quản lý nhà nước; qua đó, giảm được các quy định chất lượng thấp và không cần thiết. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

RIA làm tăng độ minh bạch của quá trình ra quyết định; cải thiện chất lượng tham gia, tham vấn các nhóm lợi ích có liên quan. RIA sẽ giúp và cải thiện việc phối hợp khi xây dựng chính sách giữa các Bộ, ngành.

(6) RIA được sử dụng như một cơ chế học hỏi.

Ban hành văn bản pháp luật là một đặc tính của quản lí hiện đại. Hầu hết những mối quan tâm của Chính phủ khi ban hành chính sách công-chất lượng môi trường, quyền của người tiêu dùng, định nghĩa quyền tài sản, kiểm soát các công nghệ mới, hội nhập vào thị trường toàn cầu-đều là những vấn đề cần được điều chỉnh bằng pháp luật. Sự thành công của quản lí hiện đại phụ thuộc chủ yếu vào hoạt động ban hành pháp luật. Các văn bản pháp luật là nguồn sức mạnh của hệ thống đầu tư và thương mại hiện đại. Điều này có nghĩa là việc quản lí chất lượng ban hành pháp luật đã trở thành một phần của quản lí công, cũng tương tự như quản lí tài chính và quản lí nguồn nhân lực.

(7) RIA là cách thức quản lí chặt chẽ việc ban hành chính sách và ban hành văn bản pháp luật:

Mục tiêu thực hiện RIA của các Chính phủ là nhằm xác định rõ chiến lược mục tiêu về áp dụng pháp luật minh bạch và thống nhất, và xác lập một cách rõ ràng các chuẩn mực phân tích cho các loại văn bản pháp luật. Thực tiễn cho thấy, khi xây dựng các văn bản pháp luật quan trọng cần phải có sự ước tính thành tiền mọi chi phí quan trọng ở mức tối thiểu để thực thi văn bản và lượng hóa được mọi lợi ích quan trọng mà văn bản đem lại. Các văn bản pháp luật quan trọng cũng phải xem xét nhiều giải pháp lựa chọn hơn và chứa đựng các thông tin chi tiết hơn về rủi ro. Chính phủ các nước thường xây dựng một quy trình RIA áp dụng riêng cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của nước mình. Nhiều nước ban hành luật về RIA hoặc văn bản cấp thấp hơn (ví dụ như nghị định) quy định về RIA, như ở Coratia.

Vấn đề đặt ra với các Chính phủ liên quan đến việc sử dụng RIA là: làm thế nào để RIA có thể được sử dụng một cách có hiệu quả nhất nhằm thúc đẩy quá trình học hỏi cách giải quyết vấn đề? Câu trả lời có thể tìm thấy trong quy trình RIA và các phương pháp kỹ thuật của RIA.

Như vậy, với mục đích, ý nghĩa trên đây, RIA có các tác dụng sau: phân tích các chi phí và hạn chế mức độ rủi ro của các quy định mới; liên kết và thống nhất được các mục tiêu khác nhau của các chính sách khác nhau, qua đó giúp đảm bảo tính đồng bộ của các chính sách; gạn lọc, loại bỏ những đề xuất chính sách, những dự luật không cần thiết. Do đó, RIA sẽ giúp ĐBQH xác định tiêu chí để đưa vào hay bỏ ra một dự án luật, pháp lệnh ra khỏi chương trình; hoặc có cơ sở để biểu quyết thông qua hay bác bỏ một dự luật.

1.6. Báo cáo RIA Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

1.6.1. Báo cáo RIA ban đầu

RIA từng phần được xây dựng trên cơ sở của báo cáo ban đầu, nó phải được trình bày cùng với đề xuất xin ý kiến về nội dung chính của văn bản với các cơ quan, người có thẩm quyền (Chính phủ, Thủ tưởng, Bộ trưởng…) nó cũng phải tuân theo và phù hợp với kết quả tham vấn của công chúng.

Dự thảo báo cáo RIA từng phần nên được đưa ra lấy ý kiến thông qua các cuộc toạ đàm, hội thảo. Qua đó, có thể ước lượng những chi phí và lợi ích, các lựa chọn và các ý tưởng đã được phát triển trong việc thực hiện pháp luật. Điều này rất quan trọng, nó sẽ trở nên quá trễ để bao quát hết các vấn đề một cách đầy đủ, có ý nghĩa nếu chúng ta bỏ quên chúng ở giai đoạn này và chỉ đề cập đến các vấn đề này trong báo cáo cuối cùng. Bản báo cáo RIA từng phần gồm các nội dung chính sau đây:

• Cung cấp một báo cáo rõ ràng về các mục tiêu và các vấn đề của một chính sách.
• Mô tả và định lượng phạm vi của các vấn đề mà chúng ta muốn đề cập;
• Xác định hình thức văn bản dự kiến sẽ ban hành (hình thức văn bản luật hay ở hình thức nào khác);
• Xem xét sự tán thành hay phản đối của các quan điểm và mức độ điều chỉnh chính sách cho phù hợp với các đòi hỏi còn tồn tại trong mỗi lĩnh vực;
• Xây dựng kế hoạch tuyên truyền, thông báo và thực hiện ở mức độ cao cho mọi quan điểm;
• Xác định xem ai chịu ảnh hưởng khi văn bản pháp luật đó được ban hành, trong đó có khu vực doanh nghiệp và các nhóm chủ thể khác có thể bị tác động không tương xứng;
• Đánh giá lợi ích và chi phí, xác định các rủi ro chủ yếu liên quan tới các phương án chính sách;
• Kết quả (outcome) kiểm tra thử nghiệm về các tác động của các chính sách đó đối với các doanh nghiệp nhỏ;
• Cung cấp các ý kiến, quan điểm còn chưa thống nhất trong quá trình xây dựng chính sách. Nêu rõ các ý kiến trái chiều về các tác động được dự báo về mỗi chính sách được lựa chọn;
• Xem xét các lựa chọn về cách thức, biện pháp thi hành; cách thức phê chuẩn… và các biện pháp để hạn chế các rủi ro có tác động xấu cho các quan hệ xã hội đang tồn tại.

1.6.2. Báo cáo RIA đầy đủ/cuối cùng Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Bản RIA cuối cùng sẽ được xây dựng dựa trên phân tích của bản RIA ban đầu, RIA từng phần và phải phản ánh được đầy đủ các quan điểm được nêu ra trong quá trình đánh giá, tham vấn trên cơ sở phân tích thông tin thu được.

Cơ quan chủ trì xây dựng báo cáo RIA cần dưa ra được một bản kế hoạch tuyên truyền và thực hiện chi tiết, cũng như lập kế hoạch xem xét lại thực hiện và các lựa chọn được sửa đổi, bổ sung; phải xem xét các lựa chọn chính sách sẽ được tuyên truyền và xem xét lại trước khi quyết định cuối cùng được tạo ra.

Sau đó, cơ quan chủ trì xây dựng báo cáo RIA sẽ trình bản báo cáo đầy đủ lên Bộ trưởng với kế hoạch đề xuất rõ ràng. Nếu đồng ý với bản báo cáo này, Bộ trưởng cơ quan chủ trì sẽ ký và chịu trách nhiệm về các nội dung của báo cáo RIA.

Báo cáo RIA cuối cùng sẽ được trình kèm với dự luật khi dự luật được trình Quốc hội và phải được công bố trên trang tin điện tử của cơ quan chủ trì.

Theo thông lệ châu Âu, và lộ trình thông qua luật ở Anh thì Bộ trưởng chịu trách nhiệm chính sẽ phải ký vào bản RIA cuối cùng. Theo đó, bản RIA cuối cùng bao gồm:

• Xác định mục đích của chính sách pháp luật;
• Xác định và định lượng phạm vi của các vấn đề mà bản RIA đề cập đến;
• Mô tả các lựa chọn và giải thích cụ thể về phương án lựa chọn phù hợp với các yêu cầu hiện tại, làm rõ các rủi ro chủ yếu và lý giải sự lựa chọn; Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
• Xác định lại các đối tượng chịu ảnh hưởng khi văn bản đó được ban hành, bao gồm cả khu vực doanh nghiệp và các nhóm chủ thể có thể bị tác động không tương xứng

So sánh lợi ích và chi phí khi lựa chọn chính sách pháp luật được kiến nghị áp dụng trong báo cáo RIA. Việc xem xét này không chỉ tính đến lợi ích và chi phí đối với khu vực công mà còn phải tính đến các nhóm chủ thể khác như: các công ty, các tổ chức cứu tế, khu vực tự nguyện, bao gồm người tiêu dùng/cá nhân và kinh tế trên diện rộng, tính toán sự tác động đến kinh tế, môi trường, và xã hội;

Tổng kết các tác động, bao gồm tác động thuận chiều và tác động trái chiều đến các chủ thế áp dụng. Chú ý đến tác động đối với nhóm các chủ thể có vị thế yếu như: các doanh nghiệp nhỏ, các tổ chức xã hội…

Phương pháp này về thực chất là thiết lập các tiêu chí để đánh giá và so sánh các tác động của các dự kiến chính sách đó.

1.7. Mối quan hệ giữa RIA và phân tích chính sách

Phân tích chính sách là một khái niệm mới trong quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ở nước ta. Khái niệm này đang được đưa ra thảo luận tại nhiều diễn đàn xây dựng pháp luật. Theo ý kiến của nhiều chuyên gia, phân tích chính sách là hoạt động không thể thiếu trong quy trình xây dựng pháp luật, tuy vậy hoạt động này chưa được ghi nhận trong quy trình xây dựng pháp luật tại Việt Nam.

1.7.1. Khái niệm Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Theo ThS. Nguyễn Đức Lam, chính sách công là chuỗi những hoạt động mà chính quyền chọn làm hay không làm với tính toán và chủ đích rõ ràng, có tác động đến người dân. Hoạt động của chính quyền có cái nằm trong chuỗi, có cái đơn lẻ, nhưng cái đơn lẻ vẫn gắn với những hoạt động khác[11].

Hầu hết các chính sách được thể hiện dưới dạng văn bản pháp luật, mặc dù nhiều khi dưới dạng ẩn. Phân tích chính sách (PTCS) trong quá trình làm luật là một công đoạn hữu cơ, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách nhằm tới. Bởi lẽ, pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc PTCS nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi ích công cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số[14].

Về lý thuyết, có thể phân biệt giữa chính sách và pháp luật, giữa hoạt động xây dựng chính sách và soạn thảo luật. Nói một cách đơn giản, chính sách là nội dung, còn văn bản luật là vỏ bọc chứa đựng chính sách đó dưới dạng ngôn ngữ và hình thức pháp lý. Xây dựng chính sách là quá trình quyết định điều gì cần đạt được, cần làm gì để đạt được điều đó, làm thế nào, ai làm. Ví dụ, sau khi có quyết sách thực thi những biện pháp giảm thiểu tai nạn giao thông, việc xây dựng chính sách sẽ bao gồm phân tích những nguyên nhân gây tai nạn; phân bổ tai nạn trên các loại đường, trong các tầng lớp dân cư; những quy định đang có hiệu lực; kinh nghiệm của các nước khác… Tiếp đó, có thể phát triển một số phương án giảm thiểu tai nạn như giảm tốc độ, thực thi tốt hơn các quy định hiện có, điều kiện cấp giấy phép ngặt nghèo hơn, tuyên truyền, giáo dục. Đồng thời, cần phân tích chi phí và lợi ích của từng phương án, trình các phương án để chính phủ quyết định. Tất cả những bước này là xây dựng chính sách. Sau khi đã quyết định lựa chọn phương án, có thể bắt đầu soạn thảo luật về phương án đó trong khuôn khổ pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều khi không dễ phân biệt hai hoạt động này. Do đó, trước khi soạn thảo cần PTCS, nhưng không nhất thiết phải phân chia quá rạch ròi thành hai bước tiếp nhau.

Phân tích chính sách, theo tác giả Nguyễn Sỹ Dũng, có thể được hiểu là để khắc phục những khiếm khuyết trong quy trình lập pháp thì việc quy định cụ thể về công đoạn phân tích chính sách là rất quan trọng. Theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, giai đoạn phân tích chính sách thường được tiến hành trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Có thể nói, đây là công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Công đoạn phân tích chính sách thường được phân chia thành các bước (các nội dung) sau đây:

1. Nhận biết vấn đề;
2. Phân tích, tìm nguyên nhân của vấn đề;
3. Tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề;
4. Nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý;
5. Nghiên cứu khả năng tài chính để bảo đảm triển khai các quy định của văn bản pháp luật dự kiến ban hành.

Ba nội dung đầu tiên 1, 2, 3 bao giờ cũng được triển khai khi tiến hành phân tích chính sách. Hai nội dung 4 và 5 chỉ được thực hiện khi khẳng định được rằng giải pháp để xử lý vấn đề là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (giải pháp bắt buộc là giải pháp lập pháp)[6].

1.6.2. Phân tích chính sách trong chu trình chính sách

Chính sách được hình thành và thực thi trong một chu trình, khởi đầu bằng quyết sách lớn; tiếp đó là việc xây dựng chính sách cụ thể để xác định những phương án ban hành dưới hình thức thể hiện thích hợp; sau khi được ban hành, chính sách được thực thi và đánh giá nhằm tiếp tục hoàn thiện. Trong chu trình đó, việc PTCS đối với dự luật nằm ở khâu thứ hai – xây dựng chính sách. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Ở nhiều nước châu Âu, quá trình làm chính sách thường được chia thành 12 khâu khác nhau. Bước PTCS hiện diện phần nào trong hai khâu đầu, nhưng trực tiếp thể hiện ở khâu thứ ba. Các nước theo mô hình Anh – Mỹ cũng có những khâu tương tự, chỉ khác biệt ở chỗ việc soạn thảo luật tập trung vào một cơ quan chuyên biệt nằm ở Bộ Tư pháp.

Thông thường, toàn bộ bước PTCS trong lập pháp do bộ chủ trì tiến hành và đóng vai trò chính, trừ những trường hợp hiếm hoi thuê tư nhân làm.

Sở dĩ như vậy vì các bộ thường xuyên đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết, do đó có đủ kiến thức và kinh nghiệm về chúng. Trong đó, vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của bộ là rất lớn. Trong một số trường hợp, chính phủ các nước có thể thành lập nhóm công tác liên bộ để tiến hành PTCS, nhưng bộ chủ trì vẫn đóng vai trò chủ đạo.

Trong nội bộ của bộ chủ trì, công việc PTCS được đặt lên vai một nhóm công tác gồm các chuyên gia của các bộ phận khác nhau (vụ, cục) thuộc bộ đó, hoặc gồm chuyên gia của một vụ, cục liên quan trực tiếp nhất đến vấn đề cần giải quyết. ở các nước châu Âu, thậm chí cả những nước như Anh, Đức, Tây Ban Nha, không một nước nào có bộ phận chuyên PTCS đặt trong các bộ, mà sẽ có một nhóm chuyên gia được triệu tập để xây dựng chính sách cho dự luật đó. Nhiệm vụ của họ khi PTCS là cung cấp những thông tin chuẩn xác, tin cậy nhất cho Bộ trưởng và chính phủ ra quyết định.

1.6.3. RIA, một công cụ phân tích chính sách

Từ những hiểu biết về phân tích chính sách như trên, có thể thấy, RIA là công cụ phân tích chính sách hiệu quả. RIA có ý nghĩa rất lớn đối với việc cải thiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước và nền kinh tế, bởi lẽ:

RIA phân tích, xác định được chi phí và lợi ích của các giải pháp quản lý nhà nước; từ đó, sử dụng các biện pháp hợp lý với chi phí thấp nhất; giảm được những thất bại của chính sách.

RIA giúp tham vấn và trao đổi với các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách, pháp luật; nhờ đó, nâng cao được độ minh bạch của chính sách, luật pháp; xây dựng và cũng cố được niềm tin của dân chung vào luật pháp chính sách; giảm được các rủi ro cho khu vực tư nhân; giảm độc quyền thông tin.

RIA sẽ giúp và cải thiện phối hợp chính sách giữa các bộ và cơ quan chính phủ. RIA giúp liên kết và thống nhất được các mục tiêu khác nhau của các chính sách khác nhau (kinh tế, xã hội và môi trường); qua đó, giúp đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của chính sách nhà nước. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

RIA giúp thay đổi văn hoá và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính hình thức; qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối với dân chúng và xã hội; thúc đẩy văn hoá quản lý hướng theo phục vụ hơn là kiểm soát và xây dựng một chính phủ năng động; sử dụng các phương pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi.

Từ thực tiễn áp dụng, Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) kết luận rằng RIA đã giúp cải thiện cách thức, động lực và văn hóa hoạch định chính sách, cụ thể như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các chính sách không cần thiết, kém chất lượng[45]. RIA giảm và thay đổi 20% các chính sách ở Hà Lan; còn Hàn Quốc, sau năm đầu tiên triển khai RIA, trên 25% chính sách không được ủy ban cải cách Chính sách chấp thuận. RIA được Cục bảo vệ môi trường Hoa Kỳ áp dụng và cho kết quả là, rất nhiều quy định tạo ra với ít chi phí hơn nhưng cho kết quả tương đương, thậm chí bảo vệ môi trường tốt hơn. ở Anh, chi phí để tuân thủ quy định mới về nhiệt độ bảo quản thực phẩm đã giảm được khoảng 40 triệu bảng hàng năm sau khi RIA cho thấy rằng việc tăng nhiệt độ bảo quản thực phẩm không ảnh hưởng đến chất lượng thực phẩm.

1.7. Kinh nghiệm của một số nước thuộc khối OECD về thực hiện RIA

1.7.1. Phạm vi đánh giá tác động

Nói chung, ở các nước thuộc khối OECD, khi thực hiện RIA, họ đánh giá vừa tổng thể, toàn diện; vừa đa dạng, chia cắt và từng phần[35]. Tổng thể và toàn diện đánh giá tác động trên tất cả các mặt, các khía cạnh. Chia cắt, từng phần chỉ chú ý đến tác động một lĩnh vực, hoặc một số nhóm chủ thể chịu sự tác động. Họ chú ý nhiều đến tác động kinh tế. Trong đó, người ta tập trung nhiều nhất vào đánh giá tác động đối với doanh nghiệp và môi trường kinh doanh với hai cấp độ[39]: (i) đánh giá chi phí tuân thủ thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp (administrative cost, or administrative burden); (ii) đánh giá tác động đối với doanh nghiệp (business impact assessment). Điều này cũng được áp dụng đối với các chính sách, quy định đang có hiệu lực (xem điều XX trong hộp 1 dưới đây)[36]: Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Hộp 1: Quy chế hoạt động của các Bộ thuộc Bang Palatinate, CH liên bang Đức (trích)

Điều XX: Đánh giá tác động của luật và các văn bản điều chỉnh

1. Việc đánh giá tác động của luật và các văn bản điều chỉnh bao gồm các quy trình nhằm:

• Nghiên cứu nhu cầu, tính cấp thiết, và những hàm ý có thể có của các phương án luật và văn bản điều chỉnh khác nhau (đánh giá tương lai);
• Thẩm định và đánh giá các dự thảo luật và văn bản điều chỉnh hoặc một phần của dự thảo (đánh giá khi soạn thảo);
• Đánh giá các quy định pháp luật đang có hiệu lực (đánh giá hồi khứ)

2. Phải đánh giá tác động của bất kỳ văn bản nào có phạm vi điều chỉnh rộng hoặc có thể gây ra hệ quả đáng kể.
3. Khi đánh giá tác động của các công cụ pháp lý, cần phải tuân theo hướng dẫn ở Phụ lục XXX Điều XXX
4. Khi đánh giá tác động của luật/văn bản điều chỉnh, các kết quả đánh giá và cách thức thực hiện phải được lập luận; việc không thực hiện đánh giá cũng phải được lập luận.
5. Đề xuất đánh giá tác động một văn bản đang có hiệu lực phải trình bày kèm theo dự thảo văn bản mới.

Trong khối OECD hầu hết các nước đều yêu cầu các luật, văn bản dưới luật phải có RIA (xem phụ lục 5). Liên quan đến phạm vi đánh giá RIA, kinh nghiệm quốc tế là không phải văn bản luật nào cũng phải có RIA. Tuy nhiên, theo như định nghĩa, tính chất của RIA, RIA cần được tiến hành đối với tất cả những thay đổi về chính sách/pháp luật có ảnh hưởng lớn tới doanh nghiệp, các nhóm dân cư, các nhóm lợi ích. Nói một cách tổng thể, RIA cần được thực hiện trong các trường hợp khi các phương án về chính sách đang được xem xét có thể sẽ có ảnh hưởng tới một nhóm cụ thể trong xã hội, hoặc tới toàn xã hội (xem thêm điều XX.2, Quy chế trong hộp 1). Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Kinh nghiệm các nước cho thấy, quy mô của RIA cần tương thích với quy mô của các tác động tiềm năng[35]. Ví dụ, nếu một thay đổi dự kiến có thể chỉ tác động tới một số doanh nghiệp, hoặc nhiều doanh nghiệp ở cấp độ nhỏ, hoặc khi chi phí và lợi ích là nhỏ, khi đó RIA sẽ ở phạm vi nhỏ, đơn giản hơn. Khi tác động của sự thay đổi đó là lớn và đáng kể, cần tiến hành RIA ở mức độ sâu và rộng hơn, với những phương pháp phức tạp hơn (xem hộp 2 dưới đây). Cách làm này có tính thực tế và tiết kiệm một khoản tiền.

Hộp 2: Hai cấp độ RIA

1, Những cách thức tiến hành RIA đơn giản

• Những cuộc họp liên bộ bàn về các hệ quả có thể xảy ra;
• Tham vấn với các bên liên quan;
• Đánh giá những nghiên cứu hiện hành;
• Thử mẫu đối với văn bản bằng cách áp dụng vào một số vụ;
• Phân tích sơ bộ chi phí – lợi ích và/hoặc chi phí – hiệu quả.

2. Những phương pháp tiến hành RIA phức tạp

• Phân tích chi phí – lợi ích;
• Phân tích chi phí – hiệu quả;
• Phân tích rủi ro;
• Tư vấn chuyên môn sâu từ bên ngoài;
• Thử áp dụng vào các vụ việc thực tế.

1.7.2. Nội dung đánh giá tác động Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

1.7.2.1. Các tác động

Trước hết, RIA đánh giá tác động (trực tiếp, gián tiếp) về kinh tế, xã hội, môi trường; các tác động có thể có đến các quyền cơ bản của con người; tác động đến các nhóm, tầng lớp xã hội khác nhau; tác động đến tình trạng bình đẳng (bất bình đẳng) hiện nay.

Đánh giá tác động kinh tế gồm các tác động đến: khả năng cạnh tranh, dòng thương mại và đầu tư; mức độ cạnh tranh trên thị trường nội địa; chi phí giao dịch trong kinh doanh (của cả các doanh nghiệp trong các ngành có liên quan); chi phí tuân thủ thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp; quyền sở hữu tài sản; nghiên cứu và sáng chế; người tiêu dùng và hộ gia đình; ngành và vùng cụ thể; các nước khác và quan hệ quốc tế; các cơ quan quản lý nhà nước; môi trường kinh tế vĩ mô.

Tác động môi trường cần đánh giá gồm: chất lượng không khí, nước, đất và tài nguyên khác; khí hậu; tài nguyên tái sinh và không tái sinh; đa dạng hoá sinh học; sử dụng đất đai và cảnh quan thiên nhiên; sản xuất và tái sản xuất nước; sự dịch chuyển của dân cư và sử dụng năng lượng; sức khoẻ, thức ăn của các loại động vật.

Tác động về mặt xã hội gồm: việc làm và thị trường lao động; tiêu chuẩn và các quyền liên quan đến chất lượng công việc làm; bảo vệ hay hoà nhập của nhóm xã hội; công bằng trong đối xử và cơ hội; cuộc sống riêng của cá nhân và hộ gia đình; tiếp cận được với phương tiện truyền thông, với công lý; dịch vụ y tế công cộng và an sinh xã hội; tội phạm, khủng bố và an ninh xã hội; hệ thống bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, hệ thống giáo dục.

1.7.2.2. Phân tích chi phí-lợi ích Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Một trong các mục tiêu của RIA là đánh giá các chi phí trong tương quan với lợi ích do việc ban hành văn bản gây ra; đây là thành tố quan trọng nhất của RIA và RIA cũng thường được đánh đồng với thao tác này. Trong đó, điều quan trọng là lợi ích ròng phải cao hơn chi phí (phân tích chi phí-lợi ích) và/hoặc chi phí bỏ ra phải đạt hiệu suất cao nhất (chi phí-hiệu suất)[36]. Nếu như không đủ dữ liệu hoặc năng lực, nguồn tài chính để tiến hành phân tích chi phí – lợi ích một cách đầy đủ, có thể thử ước lượng những chi phí có thể có như kinh tế, ngân sách, xã hội, môi trường; đồng thời xác định tất cả những lợi ích có thể có.

Các loại chi phí do văn bản gây ra như: chi phí đối với khu vực nhà nước (chi phí soạn thảo, chi phí giám sát và thực thi, chi phí đào tạo nhân lực…); chi phí đối với khu vực tư nhân (tức là các chi phí họ phải bỏ ra để tuân thủ quy định được ban hành); chi phí hành chính, là các chi phí liên quan đến hồ sơ giấy tờ, chi phí hoàn thành các hồ sơ giấy tờ đó, và các chi phí quản lý hàng ngày phát sinh do phải tuân thủ quy định. Văn bản ban hành có thể khiến cho khu vực tư nhân phải bỏ chi phí để tuân thủ quy định được ban hành; chi phí mất mát do thay đổi cơ cấu, phân bổ và sử dụng nguồn lực do quy định pháp luật mới ban hành tạo ra; hay phí tổn gián tiếp khác (giá trị tài sản giảm, rủi ro khác tăng lên…)

Để xác định chi phí trực tiếp, chẳng hạn chi phí tuân thủ các thủ tục hoặc yêu cầu về hành chính, người ta lấy chi phí của hồ sơ, chuẩn bị hồ sơ, bao nhiêu doanh nghiệp phải làm, mỗi năm làm bao nhiêu lần… và tích của các đại lượng đó sẽ có số chi phí tuân thủ trong năm đối với một quy định cụ thể. Chi phí đầu tư là khấu hao và chi phí cơ hội ròng của vốn đầu tư trong một số năm nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu của các quy định quản lý nhà nước. Cùng với chi phí trực tiếp, văn bản nếu được ban hành có thể kéo theo các chi phí không đo lường được theo giá thị trường như chi phí do cơ hội mất đi. Để tính chi phí này khi thực hiện RIA, người ta sử dụng phương pháp so sánh với các thị trường khác, hay những thay đổi trong quá khứ. Chi phí gián tiếp cũng có thể gồm tác động của những thay đổi công nghệ, đối với các khoản chi phí đó trong tương lai có thể dự đoán được. Bên cạnh chi phí, RIA còn phải đánh giá lợi ích của việc ban hành văn bản. Đó có thể là lợi ích lượng hoá được (số lượng động vật, cây cối gia tăng, tăng tuổi thọ, giảm số người bị căng thẳng, giảm tội phạm, giảm số bệnh nhân…). Cũng có dạng lợi ích không lượng hoá được như tăng công bằng xã hội, cải thiện chuẩn mực đạo đức xã hội…

1.7.2.3. Đánh giá chi phí tuân thủ Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Bên cạnh việc phân tích chi phí – lợi ích tổng thể, các nước đặc biệt chú đánh giá chi phí tuân thủ của các doanh nghiệp (xem thêm định nghĩa ở hộp 3 dưới đây). Lý do là chi phí này khá lớn, theo tính toán của OECD năm 1997 chi phí trực tiếp bỏ ra cho việc tuân thủ chính sách, pháp luật và từ 4% -12% củ GDP[23], còn ở Mỹ, chi phí này là khoảng 500tỷ USD/năm[24]. Chi phí tuân thủ các biện pháp chính sách riêng lẻ có thể không lớn nhưng tổng chi phí lại là một gánh nặng đối với doanh nghiệp. Những chi phí này nếu cao quá sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng, tác động đến người tiêu dùng, giảm tính cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế, và cuối cùng, khiến cho đối tượng điều chỉnh của chính sách không muốn tuân thủ các biện pháp, tức là không đạt được mục đích của chính sách. Nhất là đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ vốn ít có điều kiện được lên tiếng trong quá trình hoạch định và ban hành chính sách, họ lại thường chịu chi phí tuân thủ chính sách cao hơn. Do đó, đánh giá chi phí tuân thủ để tìm cách giảm chi phí đó là việc làm hệ trọng. Tuy nhiên, quan trọng không kém là cần đặt chi phí tuân thủ trong phân tích chi phí-lợi ích tổng thể để làm sao lợi ích ròng đạt được là lớn nhất. Ví dụ, các quy định ngặt nghèo về tiêu chuẩn an toàn của xe ô tô gây ra những chi phí lớn cho doanh nghiệp, người tiêu dùng, xã hội, nhưng được coi là biện pháp cần thiết để đổi lại lợi ích là giữ gìn tính mạng con người.

Hộp 3: Chi phí tuân thủ là gì?

Chi phí tuân thủ gồm các chi phí hành chính, giấy tờ, mua sắm thiết bị. Đó cũng có thể là các chi phí khó nhận thấy như: chi phí liên quan đến việc nắm bắt các quy định mới (thuê kế toán, dịch vụ pháp lý, nghiên cứu, phần mềm); thuê nhân viên mới, tập huấn nhân viên cũ để đáp ứng yêu cầu của quy định mới, chi phí theo dõi việc thực thi quy định mới, chi phí do rủi ro phải chịu trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm hành chính lớn hơn do quy định mới. Không bao gồm các chi phí trực tiếp như trả thuế, phí.

1.7.2.4. Phân tích rủi ro

Một nội dung khác được các cơ quan quản lý ở các nước như Mỹ, Anh đánh giá trong quá trình ban hành chính sách, pháp luật là rủi ro (xem hộp 4). Yêu cầu về đánh giá rủi ro được quy định trong nhiều đạo luật do Quốc hội Mỹ ban hành liên quan đến các lĩnh vực môi trường và sức khoẻ[40]. Người ta định nghĩa rủi ro là xác suất của một tác động ngược có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất định[41]. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Hộp 4: Đánh giá rủi ro ở Anh

Đánh giá rủi ro được áp dụng ở Anh từ năm 1996, gồm những việc như sau[41]:

• Xác định vấn đề và tổn hại do vấn đề đó gây ra;
• Đánh giá rủi ro liên quan đến tổn hại (bao gồm cả việc đánh giá xác suất hoặc tần suất của tổn hại, cũng như mức độ của nó);
• Xác định các phương án điều chỉnh;
• Đánh giá tác động của từng phương án đối với rủi ro;
• Đánh giá lợi ích quy được bằng tiền của từng phương án
• So sánh các chi phí với lợi ích, trong đó chi phí đối với doanh nghiệp theo cách tính chi phí tuân thủ, cộng với chi phí đối với người tiêu dùng và chi phí của chính phủ;
• Xác định các vấn đề liên quan đến sự công bằng hoặc những vấn đề chính trị khác.

Việc đánh giá rủi ro dựa trên dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán để đánh giá xác suất, tần suất, mức độ gây hại đối với con người hoặc tài nguyên thiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi[40]. Mối quan tâm chủ yếu của việc nghiên cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, đánh giá, định lượng và có phản ứng thế nào đối với rủi ro.

Xác định và đánh giá rủi ro là một việc không hề đơn giản. Đối với các cơ quan ban hành chính sách, pháp luật, có hàng loạt thách thức từ góc độ quản lý rủi ro[41]. Thách thức đầu tiên trong việc quản lý rủi ro là xác định những rủi ro cần giảm thiểu trước tiên và chọn cách làm để được công chúng chấp thuận. Ở đây có thể nảy sinh mâu thuẫn giữa cách hiểu của chuyên gia và của công chúng về rủi ro. Do đó, cần giải thích rõ cho công chúng khi cơ quan quản lý có đủ cơ sở tin chắc vào sự lựa chọn của mình trong việc quản lý rủi ro. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thách thức thứ hai khi phân tích rủi ro là xác định khi nào, mức độ nào cần sự can thiệp của công quyền vào việc quản lý rủi ro. Có thể là cần phải ban hành những quy định giảm thiểu cơ hội nảy sinh rủi ro; nhưng cũng có thể cần có những quy định giảm thiểu hiệu ứng phụ của rủi ro là mối quan tâm chung, khi nào rủi ro có thể để tư nhân tự giải quyết.

Thách thức thứ ba là việc lựa chọn kỹ thuật thích hợp để quản lý rủi ro trong quy định pháp luật, chẳng hạn như định lượng hay định tính, có nên đánh đổi phân tích rủi ro hay với việc đảm bảo hiệu quả, năng suất hay không..

Thách thức thứ tư, nhà quản lý cần giải đáp câu hỏi, lúc nào cần chú ý đến mối lo ngại của công chúng và thu hút sự tham gia rộng rãi của xã hội vào quản lý rủi ro, lúc nào cần coi trọng ý kiến của giới chuyên gia về rủi ro trong khi ban hành chính sách, pháp luật.

Trên thực tế, nhiều khi nhà làm luật khi quyết định ban hành quy định lại dựa trên cảm nhận chung của công chúng về rủi ro, mà không dựa trên đánh giá rủi ro của chuyên gia một cách khoa học, có kiểm nghiệm thực tiễn. Chẳng hạn, quy định cấm lái xe ô tô sử dụng điện thoại di động đã được áp dụng ở nhiều nước xuất phát từ những dữ liệu dẫn đến suy nghĩ rằng, hành động này tăng rủi ro gây tai nạn đối với lái xe. Thế nhưng, một số tác giả đã chứng minh, rủi ro này không khác gì so với những rủi ro khác do việc ăn uống, nghe rađio, nghe nhạc, nói chuyện, xem bản đồ trong khi đang lái xe. Trong khi lợi ích của đạo luật không được chứng minh rõ (có giảm được tai nạn giao thông hay không?), chi phí bỏ ra để thực thi rất lớn, chẳng hạn, ba công trình nghiên cứu ở Mỹ đều ước lượng chi phí thực thi luật này ở Mỹ vào khoảng gần 30 tỷ USD/năm. Như vậy, do không phân tích rủi ro một cách kỹ lưỡng, khoa học, một đạo luật rất tốn kém, thiếu hiệu quả đã ra đời.

1.7.2.5. Tại sao cần đánh giá các nội dung trên?

Tất cả các nội dung trên khó thực hiện trong một số lĩnh vực như y tế, an toàn sản phẩm, môi trường, có những trường hợp khó xác định các yếu tố, nhất là yếu tố vô hình. Nhưng triết lý của nó góp phần làm cho hoạt động làm luật hiệu quả, hiệu năng hơn; còn các Ủy ban của Nghị viện có thể áp dụng cách thức này để giám sát các văn bản pháp quy. Theo đánh giá của giới nghiên cứu, cách tiếp cận kinh tế trong phân tích chính sách giúp người đứng đầu Chính phủ (Tổng thống, Thủ tướng) dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiệu quả của chính sách, pháp luật do Bộ, ngành đệ trình, từ đó có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối. Cách tiếp cận này trên phương diện nhất định cũng giúp Quốc hội giám sát Chính phủ hiệu quả hơn[42]. Nó cũng giúp cho quy trình kiểm soát của tòa án đối với hành pháp dễ dàng hơn. Cuối dùng, việc phân tích chi phí – lợi ích giúp công chúng, những người đóng thuế, theo dõi, đánh giá hoạt động của các cơ quan chính phủ. Sở dĩ như vậy vì phân tích chi phí – lợi ích có tính định lượng, dễ dàng đánh giá hơn. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Đặc biệt, đối với các nước chuyển đổi từ kinh tế tập trung sang kinh tế thị trường, đây là một công cụ đánh giá, bởi lẽ khi phân tích tổng thể những chi phí và tác động kinh tế của chính sách, pháp luật, việc phân tích chi phí – lợi ích nhằm xác định những hoạt động. Kinh nghiệm của các nước OECD cho thấy cần nâng việc phân tích chi phí – lợi ích thành yêu cầu chính thức trong luật, đưa hoạt động này vào quy trình lập pháp và quy trình hoạch định, banh hành chính sách[38]. Tuy nhiên, cần lưu ý, đánh giá chi phí – lợi ích có thể gây mâu thuẫn giữa giá trị kinh tế với những giá trị khác như quyền của công dân, giá trị chính sách.

1.7.3. Quy trình thực hiện

1.7.3.1. Chuẩn bị đánh giá tác động

Trong quá trình chuẩn bị đánh giá, cần xác định rõ sẽ đánh giá toàn bộ văn bản, hay chỉ một vài phần của văn bản đó. Tiếp đó, cần xác định các tiêu chí đánh giá như mức độ đạt được mục tiêu của văn bản khi ban hành; chi phí lợi ích của văn bản; mức độ thực hiện văn bản; các hiệu ứng phụ tích cực và tiêu cực… xác định thời điểm của việc đánh giá nếu không được quy định trong luật[8]. Xác định phương pháp tiến hành như khảo sát thực địa, điều tra, điều trần trước công chúng… do RIA nhằm so sánh tác động thực tế so với tác động dự đoán của văn bản, cần làm rõ các tác động dự đoán. Thông số về các tác động dự đoán có thể lấy từ RIA đã được tạo thành đối với dự thảo văn bản trước khi tiến hành.

1.7.3.2. Thu thập và phân tích thông tin về tác động thực tế so với tác động dự đoán

Ở các nước, để tiến hành đánh giá tác động của văn bản, chính sách đang có hiệu lực, người ta thu thập thông tin về tác động thực tế để so sánh với các tác động dự đoán. Ngoài ra, các nước đó cũng so sánh các thông số thực tế với các thông số trước khi văn bản được ban hành. Điều này nhằm xác định liệu có thay đổi nào diễn ra nhờ có sự ra đời của văn bản đó hay không.

Các nước thu thập thông tin về tác động thực tế của văn bản đã ban hành bằng nhiều cách. Chẳng hạn, trong quá trình thực hiện RIA rất cần đến sự tham vấn công chúng[38] đại đa số các nước được hỏi cho biết đã tiến hành tham vấn công chúng trước và sau khi văn bản, chính sách được ban hành. Các dữ liệu, thông tin thu thập được cần được công bố rộng rãi, kịp thời. Công chúng, các Ủy ban của Quốc hội đều có điều kiện tiếp cận các tài liệu RIA. Bên cạnh đó, các ý kiến của công chúng phải được tính đến trong quá trình thực hiện RIA[41]. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Một công việc không thể thiếu trong khi thực hiện RIA nói chung là tham khảo ý kiến giữa các Bộ với nhau[43]. Những lợi ích của nó cũng tương tự như tham vấn ý kiến công chúng. Bộ chủ trì cần có kế hoạch, thời gian và thành lập nhóm làm việc để các bộ liên quan có thể tham gia. Tất nhiên, Bộ chủ trì phải thường xuyên cập nhật thông tin cho các bộ khác về quá trình RIA. Một điều rất quan trọng là phải thu hút được sự tham gia của cơ quan sẽ chịu trách nhiệm chính trong việc thực thi văn bản đó vào quá trình thực hiện RIA.

Thu thập thông tin là một công việc tốn thời gian và tiền bạc nhất trong cả quá trình RIA[35]. Kinh nghiệm ở đây là cần kết hợp các thông tin chính thức như các con số thống kê, các tài liệu chính thức của các bộ ngành liên quan và phi chính thức như tham vấn công chúng theo các tiêu chí như khách quan, đúng mục tiêu, đáng tin cậy…

1.7.3.3. Đánh giá văn bản

Ở bước này, các lợi ích, chi phí và tác động đều phải được phân tích. Mục tiêu chính của việc phân tích là xác định liệu các lợi ích có lớn hơn chi phí không. Kết quả phân tích phải đủ sâu và rộng để cấp có thẩm quyền quyết định, song cũng cần phải phù hợp với trình độ, nguồn lực và thông tin hiện có của cơ quan, tổ chức tiến hành RIA. Không nên tiến hành các phương pháp phức tạp khi nguồn lực hạn chế. Cần định lượng hóa các chi phí và lợi ích khi có thể. Nếu như phân tích ban đầu cho thấy ngay một phương án có lợi ích ròng rõ ràng lớn hơn các phương án còn lại thì không cần phải tiêu tốn nhiều nguồn lực cho việc xác định xác định chính xác mức độ của lợi ích đó.

Ở những nước như Việt Nam, do hạn chế về nguồn lực và thời gian, hầu hết các thông tin cần thiết thu thập trong quá trình tham vấn. Khi đánh giá tác động đối với doanh nghiệp, phương pháp ít tốn kém nhất nhưng hiệu quả là xây dựng các ví dụ điển hình từ một số doanh nghiệp điển hình (ví dụ như doanh nghiệp nhỏ, vừa, lớn) và ước lượng chi phí và lợi ích từ phân tích này. Trong các trường hợp khác có thể cần tiến hành khảo sát chính thức đối với một số lượng doanh nghiệp. Điều này do cơ quan tiến hành phân tích quyết định. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Các phương pháp thông dụng để đánh giá tác động của văn bản đang có hiệu lực gồm có: phân tích chi phí – lợi ích như đã nói ở trên; xây dựng các bộ chỉ số tác động của quy định đối với hoạt động kinh tế; công thức chi phí chuẩn; điều tra xã hội học…

Chẳng hạn, hiện nay trong việc phân tích chi phí tuân thủ, công thức chi phí chuẩn (Standard Cost Model – SCM) của Hà Lan được áp dụng rộng rãi ở châu Âu, Úc và New Zealand. Mô hình này nhằm định danh, định tính và định lượng những chi phí mà doanh nghiệp phải chi để thực thi quy định pháp luật. Từ đó, loại bỏ những chi phí không cần thiết, giảm nhẹ gánh nặng thực thi cho doanh nghiệp. Mục đích ban đầu là phục vụ các cơ quan Chính phủ như, nhưng ở Úc, doanh nghiệp cũng sử dụng mô hình này để tự tính toán chi phí tuân thủ của mình[37]. Do đó, Văn phòng Doanh nghiệp nhỏ thuộc Bộ Công nghiệp, Du lịch và Tài nguyên đã quyết định đơn giản hóa mô hình của Hà Lan để sử dụng rộng rãi hơn. Vào tháng 4/2006, Chính phủ Úc chính thức bắt buộc sử dụng công cụ phân tích chi phí tuân thủ, công thức chi phí chuẩn đối với tất cả cức dự thảo chính sách, pháp luật trình lên nội các. Ở New Zealand, cơ quan ban hành chính sách và pháp luật, đó là luật hay dưới luật, đều phải tiến hành đánh giá chi phí tuân thủ của khối doanh nghiệp để làm sao chi phí đó càng thấp càng tốt.

Cần phải đưa ra các kiến nghị dựa trên việc đánh giá tác động để cấp có thẩm quyền có đầy đủ thông tin đáng tin cậy quyết định về số phận của văn bản: hoặc sửa đổi, hoặc hủy bỏ, hoặc giữ nguyên.

1.7.4. Chủ thể đánh giá tác động và trách nhiệm của các cơ quan

Thông thường, RIA do Bộ chủ trì tiến hành và đóng vai trò chính, trừ một số trường hợp thuê tư nhân thực hiện. Sở dĩ như vậy vì các Bộ thường xuyên đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết, do đó có đủ kiến thức và kinh nghiệm về chúng. Trong đó, vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của Bộ là rất lớn. Trong một số trường hợp, chính phủ các nước có thể thành lập nhóm công tác liên Bộ để tiến hành phân tích chính sách, nhưng Bộ chủ trì vẫn đóng vai trò chủ đạo.

Do đó, ở các nước có tiến hành RIA, có các mô hình sau về cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện RIA.

Thư nhất, cơ quan nào chủ trì soạn thảo văn bản hoặc cơ quan nào đóng vai trò sẽ thực hiện chính văn bản sẽ ban hành thì tiến hành RIA; theo thống kê, đại đa số theo mô hình này (Xem phụ lục 5)[44]. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, trách nhiệm này thuộc về Bộ Tư pháp hoặc Bộ Tài chính[45]. Nếu thuê, chỉ thuê một số công việc như thu thập thông tin, tập hợp thông tin… hoặc cơ quan này có thể ủy nhiệm cho một tổ chức chuyên môn hoặc công ty tiến hành công việc này và theo dõi việc thực hiện[14]. Sở dĩ như thế vì họ muốn nâng cao và ràng buộc trách nhiệm của cơ quan soạn thảo văn bản sẽ được ban hành; đồng thời nâng cao năng lực của cơ quan đó qua “vừa học, vừa làm”.

Kinh nghiệm các nước cho thấy, điều quan trọng là phải chỉ định và mời những cán bộ, chuyên gia giỏi, thạo việc tham gia thực hiện RIA. Trong khi đó, mặc dù RIA liên quan đến quá trình xây dựng pháp luật, nhưng nó chủ yếu lại áp dụng các phương pháp kinh tế thực hiện, vì vậy cần quy định rõ thành phần của nhóm thực hiện RIA nhất định phải có chuyên gia về kinh tế, pháp luật, và trong những trường hợp cần thiết cần có chuyên gia về môi trường, văn hóa, xã hội… tham gia. Cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc thực hiện văn bản có thẩm quyền và nghĩa vụ đảm bảo thành phần như vậy.

Một vấn đề quan trọng khác là theo kinh nghiệm các nước, cần thiết lập cơ quan trung ương, độc lập với các Bộ, có đủ năng lực và thẩm quyền, chuyên trách theo dõi việc thực hiện RIA và kiểm soát chất lượng của RIA do các cơ quan của Chính phủ thực hiện[35]. Ở Mỹ, một bộ phận thuộc văn phòng Quản lý và Ngân sách (Office of Management and Budget – OMB) của Tổng thống theo dõi, đánh giá việc thực hiện RIA của các cơ quan của Chính phủ liên bang. Mặc dù OMB ít khi bác bỏ dự thảo văn bản, nhưng tác động của cơ quan này đối với việc ban hành là rất quan trọng. Ở Anh, vào giữa những năm 1980, Ban Doanh nghiệp (Enterprise Unit) thuộc văn phòng nội các phụ trách theo dõi việc đánh giá tác động kinh tế của dự thảo văn bản quản lý. Đến nay, sau nhiều lần sắp xếp, công việc này do Ban Tối ưu hóa Quy định quản lý (Better Regulation Unit) thuộc văn phòng Nội các đảm nhận. Còn các Ban cùng tên gọi ở các Bộ và cơ quan hành pháp độc lập phải đánh giá tác động của văn bản do Bộ đó định ban hành đối với doanh nghiệp[41].

Cần xây dựng và phát triển năng lực, kỹ năng tối thiểu về thực hiện RIA các Bộ, cơ quan khác có liên quan đến quy trình ban hành pháp luật, chính sách[41]. Để công đoạn phân tích chính sách được thực hiện hiệu quả, nhất là những nước còn ít kinh nghiệm, các chuyên gia khuyến cáo cần xuất bản những cuốn cẩm nang về vấn đề này, biên soạn các danh mục những điều cần làm ngay (checklists), tổ chức, các khóa tập huấn, hội thảo. Về dài hạn, cần có những nguồn lực riêng để thu thập và phân tích thông tin cần thiết. Trước mắt, có thể tập huấn cho cán bộ các bộ biết cách tận dụng kết quả nghiên cứu của chuyên gia bên ngoài. Ở New Zealand, những công việc nâng cao năng lực này do đơn vị về RIA thuộc Bộ Phát triển Kinh tế phụ trách. Ở nhiều nước khác có thể các Bộ khác nhau tổ chức các khóa tập huấn cho những cán bộ liên quan.

1.7.5. Bài học rút ra từ kinh nghiệm của các nước. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

RIA có thể giúp tăng cường việc đánh giá các văn bản pháp luật, chính sách sắp ban hành hoặc đang có hiệu lực để có biện pháp hoàn thiện chúng cũng như phát hiện những điểm mâu thuẫn trong chính sách, pháp luật. Qua kinh nghiệm của các nước, nhất là kinh nghiệm tiếp nhận RIA ở các nước đang phát triển cho thấy, cách tiếp cận “một cỡ cho tất cả” là trái ngược với mục đích của RIA, mà phải thích ứng với bối cảnh từng nước. Mặt khác, có một số nguyên tắc chung là có thể áp dụng cho nhiều nước khác nhau với mức độ khác nhau. Sau đây là tóm tắt một số kinh nghiệm áp dụng RIA đối với các văn bản pháp luật chuẩn bị ban hành hoặc đang có hiệu lực.

Kinh nghiệm cho thấy, không nên coi RIA chỉ có tính chất công cụ kỹ thuật, mà cần được xem xét như một phần hữu cơ trong một môi trường cải cách thể chế rộng lớn hơn.

• RIA có mục đích hình thành nên quyết định, chứ không phải ra quyết định. Do đó, những phát hiện của RIA phải được công bố rộng rãi và phải là cơ sở để quyết định.
• RIA được áp dụng nhiều hơn đối với một văn bản, chính sách sắp được ban hành, ít hơn đối với văn bản, chính sách đang có hiệu lực, các tài liệu nghiên cứu cũng tập trung vào dạng RIA thứ nhất, nhưng tầm quan trọng của RIA dạng thứ hai cũng cần được chú ý nhiều hơn.
• RIA cần áp dụng đối với tất cả các văn bản có tác động nhất định đối với các nhóm đối tượng trong xã hội.
• Quy mô của RIA phụ thuộc vào phạm vi tác động tiềm năng.
• Nội dung của RIA gồm các tác dộng về kinh tế, môi trường, xã hội; tác động tuân thủ của doanh nghiệp; chi phí và lợi ích; rủi ro. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Quy trình thực hiện RIA có ba bước:

Bước 1: Chuẩn bị RIA;

Bước 2: Thu thấp thông tin, phân tích và thảo luận kết quả;

Bước 3: Đánh giá tác động của văn bản. Trong đó, việc tham vấn công chúng có vai trò rất quan trọng, vì RIA được tiến hành không phải để biện luận cho những quyết định đã được đưa ra.

Cơ quan thực hiện văn bản chịu trách nhiệm tổ chức tiến hành RIA; có thể ủy nhiệm chủ thể khác thực hiện RIA nhưng phải theo dõi việc thực hiện. Luận văn: Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Người đứng đầu cơ quan thực hiện ký xác nhận báo cáo RIA cuối cùng

Cần có đơn vị đánh giá chất lượng và xác nhận chất lượng, giúp các cơ quan khác bảo đảm chất lượng RIA; xác nhận của đơn vị này về chất lượng RIA phải là cơ sở để ký xác nhận báo cáo RIA cuối cùng.

XEM THÊM NỘI DUNG TIẾP THEO TẠI ĐÂY: 

===>>> Luận văn: Thực trạng tác động dự thảo văn bản pháp luật

Dịch Vụ Viết Luận Văn 24/7 Chuyên cung cấp dịch vụ làm luận văn thạc sĩ, báo cáo tốt nghiệp, khóa luận tốt nghiệp, chuyên đề tốt nghiệp và Làm Tiểu Luận Môn luôn luôn uy tín hàng đầu. Dịch Vụ Viết Luận Văn 24/7 luôn đặt lợi ích của các bạn học viên là ưu tiên hàng đầu. Rất mong được hỗ trợ các bạn học viên khi làm bài tốt nghiệp. Hãy liên hệ ngay Dịch Vụ Viết Luận Văn qua Website:  https://hotrovietluanvan.com/ – Hoặc Gmail: hotrovietluanvan24@gmail.com